Am 5. März 2016 erschien an dieser Stelle ein Artikel von Ludger Wortmann, der ungeschönt und deutlich die demokratischen und rechtsstaatlichen Fehlentwicklungen in Ungarn und Polen dargelegt hat. Zur Lösung schlägt er eine europäische Staatsanwaltschaft vor, die – unbeeinträchtigt von politischen Interessen in den Mitgliedstaaten – dem dortigen Strafrecht zur Wirksamkeit verhilft. Wo ich mit Ludger Wortmann in der Analyse übereinstimme, da widerspreche ich ihm im Lösungsansatz.
Ludger Wortmanns Lösungsansatz erkennt, dass die Politisierung der Staatsanwaltschaften in Mitgliedstaaten zum rechtsstaatlichen und auch demokratischen Problem werden kann. Allerdings können auch Staatsanwälte nur das Strafrecht anwenden, welches durch Gesetzgebung erlassen wurde. Das Strafrecht unterliegt also der politischen Willensbildung und ist damit auch vor kritischen Änderungen nicht geschützt, wie etwa die jüngere Strafrechtsgeschichte Italiens belegt.
Ich vertrete einen anderen Lösungsvorschlag, der mir durch mein Jurastudium in der bundesstaatlichen Praxis in Deutschland als sehr viel pragmatischer und im Ergebnis demokratischer erscheint. Den juristischen Einschlag des Artikels bitte ich vorab zu entschuldigen, halte ihn bei der Lösung des Problems jedoch für notwendig. Ich bitte auch zu beachten, dass der Ansatz eine Antwort auf das rechtliche Strukturdefizit der EU darstellt. Er behandelt jedoch nicht das Wachstum populistischer Strömungen, welches ganz klar ein soziales und kein rechtliches Problem darstellt.
Kernnormen des Grundgesetzes
Für die Bundesrepublik enthält das Grundgesetz einige essenzielle Normen, die – gäbe es sie auf der europäischen Ebene – eine Entwicklung wie in Ungarn oder Polen unmöglich machen oder zumindest stark beschränken.
Zentral dafür ist Art. 31 GG mit seinem simplen wie klaren Wortlaut: „Bundesrecht bricht Landesrecht.“ Anders als auf europäischer Ebene herrscht auf der bundesstaatlichen damit der Geltungsvorrang, das heißt dem Bundesrecht entgegenstehendes Landesrecht ist nichtig. Auf europäischer Ebene gilt hingegen der Anwendungsvorrang: Hiernach ist das Recht der Mitgliedstaaten, welches dem Unionsrecht zuwiderläuft, nicht nichtig, aber es wird schlichtweg nicht angewandt. Es bleibt damit bestehen für den Fall, dass sich die Unionsrechtslage ändert oder das nationale Recht sich auf einen rein nationalen Anwendungsfall beschränkt. Diese unterschiedlichen Systeme stellen für meinen Lösungsvorschlag jedoch kein grundlegendes Problem dar.
Zum Zweiten enthält das Grundgesetz in seinen Artikeln 1-19 die Grundrechte. Diese binden neben den Organen des Bundes ohne Einschränkung auch sämtliche Organe der Länder und Kommunen. Die Grundrechte schützen nicht nur das Privatverhalten von Individuen, sondern enthalten auch politische Rechte, etwa die „Kommunikationsgrundrechte“ in Art. 5 (Meinungs-, Informations-, Pressefreiheit), Art. 8 GG (Versammlungsfreiheit) und Art. 9 GG (Vereinigungsfreiheit). Ähnlich werden in Art. 12 GG (Berufsfreiheit) unternehmerische Tätigkeiten geschützt, die von politischer Bedeutung sein können. Hinzu kommt in Art. 14 GG der Schutz des Eigentums.
Eine noch viel tiefer gehende Aufzählung von Grundrechten gibt es auch auf Ebene der Europäischen Union, die sogenannte Grundrechtecharta. Seit dem Vertrag von Lissabon ist diese auch Bestandteil des europäischen Verfassungsrechts und gilt somit gegenüber allen Akten von Organen der Europäischen Union. Das große Manko der Grundrechtecharta ist jedoch, dass sie in den Mitgliedstaaten nur „bei der Durchführung des Rechts der Union“ Anwendung findet. Die genaue Bedeutung dieser Einschränkung ist unter Juristen umstritten. Ganz sicher umfasst sie jedoch keine rein nationalen Akte von Organen der Mitgliedstaaten. Ein Unionsbürger kann sich daher etwa nicht auf Grundlage der Grundrechtecharta gegen ein national ausgesprochenes Arbeitsverbot als Journalist wehren, wohingegen dies in Deutschland auf Grundlage des Grundgesetzes möglich wäre.
Die Bedeutung von Staatsprinzipien
Neben den Grundrechten garantiert auch eine Reihe weiterer Normen die Funktionsweise der freiheitlich-demokratischen Grundordnung. Diese nennen sich „Staatsprinzipien“ und sind dem Bürger oft weniger geläufig als die weithin bekannten Grundrechte.
Im Grundgesetz finden sich diese Prinzipien in Art. 20 und umfassen insbesondere das Demokratieprinzip und das Rechtsstaatsprinzip. Beide Prinzipien klingen zunächst abstrakt, haben jedoch sehr konkrete rechtliche Implikationen. Das Demokratieprinzip schützt etwa die freie Willensbildung des Volkes, das Rechtsstaatsprinzip schützt vor willkürlichen Akten der Staatsgewalt. Parteien sind als Mittler zwischen Staat und Gesellschaft in Art. 21 GG besonders geschützt und haben etwa gem. Art. 21, 3 GG einen Anspruch auf Gleichbehandlung mit anderen Parteien. Die Aushebelung der Prinzipien in Art. 20 ist darüber hinaus durch die sogenannte Ewigkeitsklausel in Art. 79 Abs. 3 GG geschützt, das heißt selbst eine Regierung mit verfassungsändernder Mehrheit könnte diese Prinzipien nicht abschaffen. Stattdessen gibt es eine Vielzahl von Verfahren, nach welchen Bürger, Parteien und Staatsorgane gegen Verstöße gegen diese Prinzipien vor das Bundesverfassungsgericht ziehen und sich so zur Wehr setzen können. Auf europäischer Ebene fehlt beides: Zwar enthält Art. 2 EUV eine Aufzählung der „Werte“, auf welche die EU sich stützt, darunter etwa Demokratie und Gerechtigkeit. Diese sind jedoch rein deklaratorischer und unverbindlicher Art. Eine Garantie bestimmter Staatsprinzipien wie die oben genannten wäre ein Instrument, um die Verfestigung einer bestimmten Regierung an der Macht eines Mitgliedstaates zu verhindern oder zumindest massiv zu erschweren.
Die Lösung liegt beim Volk
Anders als der Ansatz des vorangegangenen Artikels bedarf der Schutz der mitgliedstaatlichen Demokratie hierbei nicht eines europäischen Staatsanwalts und eines repressiven, das heißt strafenden, Elements auf der europäischen Ebene, welches bereits etwa im Bereich fiskalischer Disziplin seine politischen Nachteile offengelegt hat. Vielmehr liegt es in der Hand der Betroffen – Bürger, Parteien, Staatsorgane – sich auf ihre im europäischen Verfassungsrecht verankerten Rechte zu berufen. Der Europäische Gerichtshof kann sich dann auf die Seite der Betroffenen stellen und ihnen zu ihrem verbrieften Recht verhelfen.
Anstelle einer repressiven Lösung wäre dies eine korrektive, die ihre Wurzel und ihren Antrieb in der europäischen Bevölkerung selbst hat. Die Akzeptanz dieses Ansatzes zeigt sich nicht zuletzt darin, dass die bundesdeutsche Bevölkerung gemeinhin dem Bundesverfassungsgericht mehr Vertrauen entgegenbringt als dem Bundestag. Aus föderalistischer Sicht gilt es, den Bürger zum Zentrum der politischen Macht zu machen. Mit den Instrumenten von Grundrechten und Staatsprinzipien kann er zum Beschützer der europäischen Demokratie werden. Diesen Ansatz sollte die JEF daher verfolgen.
1. Am 11. März 2016 um 09:49, von Manuel Müller
Als Antwort Gefährdete Demokratie in Europa – eine Replik
Lieber David,
ich stimme dir im Grundsatz vollkommen zu und habe Ähnliches (hier und hier) auch selbst schon geschrieben. Allerdings denke ich nicht, dass die Werte in Art. 2 „rein deklaratorischer und unverbindlicher Art“ wären, wie du schreibst. Art. 3 Abs. 1 EUV erklärt es zum „Ziel der Union“, ihre Werte zu fördern, und Art. 4 Abs. 3 EUV verpflichtet die Mitgliedstaaten, „alle Maßnahmen [zu unterlassen], die die Verwirklichung der Ziele der Union gefährden könnten“. Maßnahmen der Mitgliedstaaten, die gegen die Werte der Union verstoßen, sind deshalb offenkundig vertragswidrig.
Noch deutlicher wird das daran, dass es mit Art. 7 EUV ja auch ein konkretes Verfahren gibt, um Mitgliedstaaten zu sanktionieren, die die Werte in Art. 2 EUV verletzen. Das Problem dabei sind nur die höhen Verfahrenshürden (Einstimmigkeit der Regierungen), die Art. 7 EUV praktisch unbenutzbar machen. Insofern scheint mir die entscheidende Frage, ob Art. 7 abschließend ist oder ob daneben noch andere Sanktionsverfahren gegen Verletzungen der Werte der Union möglich sind - etwa in Form eines normalen Vertragsverletzungsverfahrens vor dem EuGH. Ich neige zu letzterer Ansicht. Allerdings hat die Kommission bis jetzt noch nicht versucht, ein derartiges Vertragsverletzungsverfahren einzuleiten.
2. Am 14. März 2016 um 19:30, von Ludger Wortmann
Als Antwort Gefährdete Demokratie in Europa – eine Replik
Danke für deine Antwort! Mir leuchtet eines allerdings nicht so ganz ein: Das Grundgesetz enthält ja, wie du schreibst, Sicherungen gegen die Aushebelung des Rechtsstaates. Die polnische Verfassung tut das auch. Das kümmert aber die polnische Regierung nicht. Das polnische Verfassungsgericht hat ja gesagt, seine eigene Neubesetzung sei verfassungswidrig, aber die Regierung weigert sich, darauf irgendwie zu reagieren. Das ginge in jedem Land. Jetzt den Polen zu sagen, sie müssten eben den Rechtsweg gehen, hilft ihnen da doch nicht. Eine Regierung, die sich über ihr eigenes Verfassungsgericht hinweg setzt, wird sich vom EuGH nicht aus der Ruhe bringen lassen. Dass repressive Maßnahmen im Falle des Fiskalpaktes nicht so toll funktioniert haben, ist bekannt, aber die richteten sich ja auch immer gegen STAATEN, nie gegen einzelne Personen. Genau das würde die Strafverfolgung durch einen europäischen Staatsanwalt aber tun - nicht ganz Polen würde sanktioniert (wie es ja auch jetzt in einem Vertragsverletzungsverfahren passieren würde), sondern nur der entsprechende Politiker. Wenn in NRW der Ministerpräsident eine absolute Monarchie errichtet, gibt es ja auch keine Wirtschaftssanktionen oder so was, sondern einen Besuch der Bundespolizei bei der Staatskanzlei in Düsseldorf. Natürlich bietet auch das Missbrauchsmöglichkeiten, aber mein vorgeschlagener Staatsanwalt (der natürlich mit einer Rechtsanpassungder Grundrechtecharta einhergehen müsste, als deren Folge man sich direkt auf sie berufen könnte) hätte ja nicht mal eine eigene Polizei. Er könnte sich lediglich nationale Polizeikräfte ausleihen, was dann eben zur Folge hätte, dass ein Möchtegerndiktator nicht von seiner eigenen Polizei festgenommen wird, aber sein Land nicht mehr verlassen kann
3. Am 17. März 2016 um 14:37, von David Krappitz
Als Antwort Gefährdete Demokratie in Europa – eine Replik
Du bringst das Problem der Rechtsdurchsetzung auf. Das besteht in der EU bisher zum Glück nur theoretisch. Die EU hat annähernd keine (vllt in einigen wenigen Bereichen) eigene Verwaltung, die direkt gegenüber Bürgern aktiv wird. Vollstreckungsorgane hat die EU keine. Deswegen ist es tatsächlich denkbar, dass ein Mitgliedstaat EU-Recht irgendwann einfach nicht mehr anwendet. De facto wäre das eine Frage, die sich jeder Verwaltungsbeamte (bspw. Polizist) stellen müsste: Folge ich der Anweisung meines Vorgesetzten, die offenbar rechtswidrig ist, oder wende ich entgegen der Weisung geltendes (EU-)Recht an. Auf Bundesebene gibt es auch hierfür eine Systematik, wenn auch zugegebenermaßen eine veraltete: Die Länder verwalten grundsätzlich Bundesrecht. Für den Fall der Nichteinhaltung sieht Art. 37 GG den Bundeszwang vor, der eine praktische Durchsetzung durch Bundesmittel erzingt, notfalls durch physische Machtübernahme (Einmarsch der Bundeswehr in das Bundesland). Ich halte ein solches System für im 21. Jahrhundert nicht handhabbar, solange nicht bürgerkriegsartige Zustände ausbrechen. Ich setze bisher auf die Rechtstreue der Verwaltung. Bisher hat jede Regierung und jede Verwaltung EU-Recht angewandt, selbst wenn es nicht in ihrem Interesse war. Sollte eine Regierung so weit gehen, EU-Recht in weitem Maße überhaupt nicht mehr anzuwenden, selbst wenn eine europäisches Verfassungsgericht die Verletzung von Staatsprinzipien festgestellt hat, dann stellt sich die Frage, ob dieser Staat überhaupt noch Mitglied der EU sein sollte, insbesondere wenn dessen Bürger offensichtlich überhaupt kein Interesse an der Einhaltung dieser Prinzipien zeigen. Einen solchen Fall gab es bisher nicht und ich sehe dafür spontan auch keine Lösung. Eine Entsendung europäischer ( = derzeit mitgliedstaatlicher) Armeen zur Übernahme der Macht halte ich hier für den falschestmöglichen Weg.
4. Am 17. März 2016 um 14:38, von David Krappitz
Als Antwort Gefährdete Demokratie in Europa – eine Replik
Zu deiner Idee der Staatsanwaltschaft: Ich sehe den prozeduralen Mehrwert, den du schaffen möchtest. Allerdings musst du dabei voraussetzen, dass es Straftatbestände gibt, auf die sich die Staatsanwaltschaft stützen kann. In Deutschland gibt es da etwa den § 81 StGB, der - nach meiner spontanen und vermutlich unzureichenden Recherche - etwa fünfmal und das vor allem in den 50erjahren angewandt (KPD) wurde. Er ist enorm abstrakt formuliert (zB Änderung der auf dem GG beruhenden verfassungsmäßigen Ordnung) und ich fürchte, das ist Ausdruck eines grundsätzlichen Problems: Strafrecht stellt im Rechtsstaat eine ultima ratio dar, mit der deutlich rechtswidriges Verhalten sanktioniert wird. Auf politischer Ebene wird jedoch ständig gegen das Grundgesetz verstoßen, etwa indem die Verhältnismäßigkeit eines Grundrechtseingriffs falsch eingeschätzt oder eine Kompetenz zu weit ausgelegt wird. Allein die jetzige Bundesregierung dürfte schon regelmäßig vor dem BVerfG gelandet sein, ohne dass sie massiv grundrechts- oder rechtsstaatsverletzende Maßnahmen getätigt hat. Eine Intention, den Rechtsstaat abzuschaffen, wird man ihr trotz allem nicht vorwerfen können. Die Frage ist also, wo konkret die Grenze zu ziehen ist zu einem strafrechtlichen Verhalten. Sind geänderte Verfahrensregeln innerhalb des Verfassungsgerichts schon strafbar oder lediglich Ausdruck des politischen Willens einer Regierung (und des Parlaments!)? Ist die Entlassung oder Nichteinstellung eines Journalisten in staatlichen Medien die Abschaffung der öffentlichen demokratischen Debatte? Strafbar ist stets ein konkretes Verhalten und nie eine bloße Intention (Gesinnungsstrafrecht ist selbst schon rechtsstaatlich fragwürdig). Die Frage ist also, wie du politische (Regierungs-/Gesetzgebungs-/Verwaltungs-)Tätigkeit strafrechtlich überhaupt handhaben kannst. Ich fürchte, die Praktikabilität dessen ist sehr gering. Bitte unterscheide dies von Parteiverbotsverfahren, wo es in der breiteren Sache um die gleiche Frage geht (Abschaffung der verfassungsmäßigen Ordnung), wo aber Programmatik, Mitgliederverhalten, Außendarstellung etc. in die Überlegung mit einbeziehen kannst. Dies ist bei der strafrechtlichen Bewertung des Verhaltens (d.h. konkrete Handlungen) eines einzelnen Politikers im Prinzip unmöglich, nicht zuletzt, da er sich stets auf das Verhalten seiner Mitpolitiker wird stützen können, da kein politisches System innerhalb der EU mehr auf dem Willen einer einzelnen Person - auch nicht Kaczinskys - basieren kann. Daher sehe ich zwar die beste Intention und auch gute Überlegungen in deinem Ansatz, halte ihn im Ergebnis aber für unpraktikabel und unzureichend.
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