Europa handlungsfähig machen

Nicht einmal ein Dreivierteljahr später ist von der anfänglichen Aufbruchstimmung nicht mehr viel geblieben. Die mit großen Erwartungen gestartete Konferenz zur Zukunft Europas, auf die auch im Koalitionsvertrag verwiesen wird, verlief von der breiten Öffentlichkeit weitgehend unbemerkt, obwohl hier einige bemerkenswerte Forderungen zur Reform der EU beschlossen wurden. Auch eine flammende Rede zur europäischen Zeitenwende blieb bisher aus. Stattdessen rückt die aktuelle Bundesregierung zunehmend von ihren eigenen Zielen ab und verliert sich im vermeintlichen „Das ist gerade nicht der richtige Zeitpunkt“ – einer Argumentation, die die europäische Integration auch in den letzten zwanzig Jahren bereits lahmgelegt hat.

Aber wann, wenn nicht jetzt, wäre denn der richtige Zeitpunkt? Ist es nicht vielmehr so, dass sich das Fenster, in dem die EU sich noch von innen reformieren lässt, mit jedem Tag, an dem ihre Glaubwürdigkeit weiter untergraben wird, weiter schließt?

Abschaffung von Einstimmigkeitserfordernissen

Die Frage der Handlungsfähigkeit der Europäischen Union war auch in der Konferenz von zentraler Bedeutung und trieb die Bürger:innen in den Bürgerforen und auf der Plattform um. Wenig überraschend war deshalb eine der sichtbarsten Forderungen der Konferenz die Abschaffung der Einstimmigkeitserfordernisse im Rat der Europäischen Union in nahezu allen Politikfeldern. Dies entspricht den Forderungen der NoVeto-Kampagne, die während der Konferenz von der Europa-Union Deutschland, den Jungen Europäischen Föderalisten Deutschland, Pulse of Europe und der Alliance4Europe initiiert wurde und der sich mittlerweile auch zahlreiche weitere Organisationen, wie zum Beispiel Ferdinand von Schirachs Jeder-Mensch-Initiative oder Democracy International, angeschlossen haben.

Es handelt sich hierbei um ein grundlegendes Problem, das vor dem Hintergrund des brutalen Angriffskrieges Russlands gegen die Ukraine deutlich sichtbar wird: Während die EU anfänglich relativ geschlossen reagierte, zeigte sich im weiteren Verlauf des Krieges, dass Geschlossenheit zunehmend schwieriger herzustellen ist, weil Partikularinteressen einzelner Mitgliedstaaten Entscheidungen blockieren. Dieses Problem ist nicht neu, aber der Krieg zeigt in besonders gravierender Weise, zu was für einem Problem das Blockadeprivileg einzelner Staaten werden kann, wenn diese ihre Stimme als Faustpfand nehmen, um eigene Interessen durchzusetzen.

Das Veto als Erpressungsinstrument

Das Blockadeprivileg spielt dabei eine zentrale Rolle und birgt ein erhebliches Erpressungspotential. Um nur ein paar Beispiele aus den letzten Jahren mit Bezug auf die Außenpolitik und die EU-Grundwerte zu nennen:

• 2021 drohte Polen den European Green Deal zu blockieren, wenn die Geldstrafen wegen des Verstoßes gegen Rechtsstaatlichkeitskriterien nicht aufgehoben würden. Im Sommer desselben Jahres war die EU nicht in der Lage, eine gemeinsame Erklärung zur erneut eskalierenden Gewalt zwischen Israel und Palästina zu verfassen, weil Ungarn nicht zustimmte; aus dem gleichen Grund scheiterte eine gemeinsame Erklärung zum geplanten chinesischen Sicherheitsgesetz in Hongkong. Außerdem blockierte Ungarn ein Handelsabkommen der EU mit AKP-Staaten, weil es mit migrationspolitischen Regelungen nicht einverstanden war, und drohte mit einem Veto, um Sanktionen gegen den Libanon abzuschwächen und Sanktionen gegen den Patriachen der russisch-orthodoxen Kirche zu verhindern.
• 2020 blockierte Zypern Sanktionen gegen Belarus, weil es Sanktionen gegen die Türkei erwirken wollte. Ungarn und Polen drohten ein Veto gegen den Corona-Wiederaufbaufonds einzulegen, um Zugeständnisse beim Rechtsstaatsmechanismus zu erzwingen.
• 2018 blockierte Polen eine Erklärung zur Anwendung der EU-Grundrechtecharta, unter anderem weil dort Grundrechte für Homosexuelle explizit erwähnt wurden. Die populistische Regierung in Italien drohte eine Zeit lang mit einem Veto gegen Sanktionsverlängerungen gegen Russland.
• 2015 drohte die griechische Regierung unter Alexis Tsipras Sanktionen gegen Russland zu blockieren, um die eigene Verhandlungsposition bei anderen Themen zu stärken.

Einberufung eines Europäischen Konvents

In seiner Rede auf der Abschlussveranstaltung der Zukunftskonferenz am vergangenen Europatag sprach sich der französische Staatspräsident Emmanuel Macron klar für die Einberufung eines Konvents aus. Am 13. Mai erklärten die Regierungen von Deutschland, Belgien, Italien, Luxemburg, den Niederlanden und Spanien in einem Non-Paper, dass sie für Vertragsänderungen grundsätzlich offen seien. Am 9. Juni forderte das Europäische Parlament die Eröffnung eines ordentlichen Verfahrens zur Änderung der Verträge. Als zentrale Forderung steht die Einführung der Beschlussfassung mit qualifizierter Mehrheit.

Die initialen Reaktionen einer breiten Mehrheit der Mitgliedstaaten waren erwartungsgemäß verhalten. Schon 2020 war der Streit um potentielle Vertragsänderungen neben der Pandemie ein Grund für den verspäteten Start der Zukunftskonferenz gewesen. Auch in der Endphase der Konferenz wurden die festgefahrenen Positionen deutlich. Noch bevor der Konferenzbericht vorgelegt wurde, zirkulierte bereits ein Non-Paper von 13 Mitgliedstaaten, die sich klar gegen Vertragsreformen aussprachen.

Zurückrudern der Konventsbefürworter*innen

Bemerkenswert war aber, wie schnell die Gruppe der grundsätzlich reformbereiten Staaten in den letzten Wochen zurückruderte. Bereits bei ersten Beratungen im Rat für Allgemeine Angelegenheiten sprach sich kein Mitgliedstaat für die Einberufung eines Konvents aus. Auch das grün-geführte Auswärtige Amt in Deutschland machte schnell einen Rückzieher. Außenministerin Annalena Baerbock, verkündete gar öffentlich, dass ein Konvent „ein veraltetes Rezept“ sei – ohne darauf hinzuweisen, dass dieses „Rezept“ den aktuellen Regeln der EU zur Änderung der Verträge entspricht. Auch dazu, dass der Konvent im Koalitionsvertrag als ein erklärtes Ziel der Bundesregierung auftaucht, kein Wort.

Nach einer entsprechenden Stellungnahme der NoVeto-Akteure schwächte Baerbock auf Twitter ihre Position ab und bekannte sich nun wieder zu der „große[n] Idee eines Konvents“. Leider blieb die Frage unbeantwortet, wie diese realisiert werden soll, wenn sich kein verantwortlicher politischer Akteur aktiv dafür einsetzt und stattdessen eher abwertende Rhetorik als Mittel der Kommunikation verwendet wird.

Krisen als Chance?

In vielen, wenn nicht den meisten Lehrbüchern zur europäischen Integration ist zu lesen, dass oftmals erst Krisen die Chance für weitere große Integrationssprünge geschaffen haben. Doch der Mut und das Geschick, Gelegenheiten beim Schopf zu packen, scheint viele europäische Akteur:innen verlassen zu haben. Stattdessen ist in den letzten Jahren – im Grunde seit den gescheiterten Referenden zur EU-Verfassung 2005 – immer wieder das Mantra zu hören, es sei gerade die falsche Zeit. Bedauerlicherweise sind darunter auch nicht wenige, die in Sonntagsreden gern das Bild eines föderalen Europas malen, ohne in ihrem praktischen politischen Handeln darauf hinzuwirken.

Nach der Eurokrise, der Asylkrise, der Brexit-Krise, der Rechtsstaatskrise, der Corona-Krise und dem Angriff auf die Ukraine lässt sich das Zwischenfazit ziehen: Es wird immer die falsche Zeit für Vertragsreformen sein. Zugleich wird auch immer mindestens ein falscher Akteur mit am Tisch sitzen: So fürchten viele Integrationsbefürworter:innen, dass die ungarische Regierung eine Vertragsreformen nutzen könnte, um ihre eigene Agenda einer Rückentwicklung der EU zu einer Konföderation voranzubringen. Aber Viktor Orbán ist schon seit 2010 an der Macht und wird es möglicherweise noch die nächsten zehn Jahre bleiben – auch dank der Transfers der EU und ihrer mangelnden Fähigkeit, Rechtsstaatlichkeit durchzusetzen. Abwarten wird die Situation also nicht verbessern, im Gegenteil.

Erweiterung?

Noch deutlicher wird die Notwendigkeit von Reformen angesichts der aktuellen Debatte um die EU-Erweiterung: Die Beitrittsperspektive für Ukraine und Moldau ist sehr begrüßenswert, aber sie darf keine bloße Symbolpolitik sein. Georgien sollte dieser Beitritt grundsätzlich ebenfalls in Aussicht gestellt werden – die jüngsten Proteste in Tbilisi zeigen klar die pro-europäische Haltung der georgischen Bürger*innen. Auch der Westbalkan darf nicht in Vergessenheit geraten: Schon heute beobachten wir, wie unter den Menschen dort die Skepsis darüber steigt, ob man in der EU denn tatsächlich willkommen sei. Das ist brandgefährlich.

Eine Erweiterungsperspektive, die ernst gemeint ist, setzt allerdings voraus, dass zuvor das institutionelle Gefüge der EU reformiert wird, um ihre Handlungsfähigkeit sicherzustellen. Die gegenwärtigen Strukturen, besonders das wenig demokratische Einstimmigkeitsprinzip, haben sich bereits in der EU-27 als zu schwerfällig erwiesen. Dass sich dieses Problem in einer EU-30 oder EU-35 noch verschärfen würde, ist auch ohne Expertenwissen schnell einsichtig.

Was tun?

Auf struktureller Ebene zeichnet sich seit Jahren das Problem ab, dass föderale und intergouvernementale Politikansätze immer schwerer in einer dialektischen Synthese auflösbar sind und sich zwischen Rhetorik und politischem Handeln zunehmend Gräben auftun. Die nächsten Jahre und Jahrzehnte werden zeigen, ob die EU fähig sein wird, sich weiterzuentwickeln, oder ob sie dauerhaft vor allem ein Binnenmarkt sein wird. Für alle, die wie wir auf eine Weiterentwicklung hoffen, kann ein Aufschub dieser dringend notwendigen Diskussionen nicht die Lösung sein.

Der einzige Rahmen, in dem eine ernsthafte Auseinandersetzung über die Zukunft Europas nicht nur geführt, sondern auch entschieden werden kann, ist aber ein Europäischer Konvent. Anders als Außenministerin Baerbock nahelegte, ist dieser Weg alternativlos. Zwar sieht der EU-Vertrag auch ein „vereinfachtes“ Vertragsänderungsverfahren vor, doch dieses gilt nur für bestimmte Arten von Reformen. Wichtige Kompetenzfragen, etwa eine Reform der Abstimmungsregelungen zur Passerelle-Klausel, können nicht auf diese Weise geändert werden. Hierfür bedarf es nach geltender Rechtslage zwingend eines Konvents.

Nur ein Konvent schafft öffentliche Sichtbarkeit

Vor allem aber erlaubt nur das Konventsverfahren transparente, breite Diskussionen. Statt in Ratsarbeitsgruppen, deren Arbeit nicht öffentlich kommuniziert wird, würden die Verhandlungen in aller Sichtbarkeit geführt und würden so einen europaweiten begleitenden Diskurs anstoßen. Zudem wären an einem Konvent auch die von den Bürger:innen direkt gewählten Abgeordneten beteiligt. Hierdurch könnten Veränderungsdynamiken entstehen, die es im vereinfachten Verfahren – bei dem allein Regierungen miteinander verhandeln – niemals gäbe.

Und nur bei einem Konvent würden wir als Bürger:innen erfahren, ob und wie ernst unsere Bundesregierung ihren eigenen Koalitionsvertrag nimmt. Es ist an der Zeit, dass sich die föderalistischen Reden der Regierungsparteien auch in ihrem politischen Handeln niederschlagen.