Una difesa senza Stato non ha senso, ma nemmeno uno Stato senza difesa. Verso una nuova forma di statualità europea?

La prospettiva aperta da Juncker con le sue iniziative nel settore della difesa europea ha un precedente solo nelle elezioni dirette del Parlamento europeo e nella nascita dell’euro. Come avvenuto a seguito di questi ultimi due avanzamenti nel processo di unificazione europea, anche la via che si è aperta verso una difesa comune europea può essere l’occasione per un’ampia discussione sui prossimi passi che dovranno essere compiuti in questa direzione, e sul futuro dell’unione europea e della sua struttura istituzionale.

Generalmente, i passi avanti che vengono compiuti nella politica di sicurezza sono anche l’occasione per porre il problema della nascita di una difesa europea nei termini della concomitante nascita di uno “Stato” europeo e il modello di Stato cui si pensa è, invariabilmente, lo Stato nazionale burocratico ed accentrato come si è storicamente affermato in Europa. Da questo punto di vista, gli spunti più stimolanti sono forniti da alcuni lavori che, nell’ordine di tempo in cui sono stati pubblicati, sono la conferenza tenuta da Robert Cooper al Centre for the Study of Democracy e il libro “Difendere l’Europa” pubblicato nel 2017.

Iniziando da quest’ultimo, nella parte conclusiva dell’introduzione al libro, si osserva che “[...] in una prospettiva di lungo termine, da cominciare a preparare subito, la difesa europea non è impossibile. Diventerà anzi ineludibile nel momento in cui si comincerà finalmente a rilanciare un chiaro e definito progetto di Stato europeo, in confini certamente molto più ristretti di quelli dell’attuale Unione europea. Una difesa senza Stato non ha senso. Ma nemmeno uno Stato senza difesa [sottolineatura nostra]”. Da parte sua, Robert Cooper, nella sua conferenza, sostiene che “Armies belong to states. If you want a European army you have first to create a European state. And that is not the direction we are going in either. The basic unit of political account in Europe remains the state – the nation state if you will – though I always hesitate to use that term in a country of at least four nations - the state which has elections, parliaments, which taxes its citizens, provides them with health care, courts, police, prisons, education, street lighting and many other things, and which remains the primary focus of loyalty and identity of its citizens. It is this state which owns the armies too and which will continue to do so for the foreseeable future”.

Ambedue gli autori appena citati concordano sul fatto che difesa e statualità vanno di pari passo, anche se nel primo caso non sembra del tutto escluso uno sfasamento temporale. Le osservazioni di Cooper, invece, vanno oltre. Non si limita a sostenere che difesa e creazione di uno Stato europeo sono la stessa cosa: “No state, no army” è la frase con cui conclude la sua relazione al Centre for the Study of Democracy. Cooper fornisce anche una descrizione di quello che secondo lui è uno Stato, vale a dire un’entità che si occupa di tutti i servizi pubblici di cui necessita una comunità politica, ivi inclusa la fornitura dei servizi sanitari, le corti di giustizia, la polizia, le carceri, fino ad arrivare all’istruzione ed all’illuminazione stradale. Poiché Cooper parla in un paese con quattro nazionalità (Galles, Inghilterra, Scozia e Irlanda del Nord e che, va ricordato, ha persino quattro nazionali di calcio) con qualche esitazione individua nello Stato nazionale il tipo di Stato cui si riferisce. In effetti, la lista dei beni pubblici da lui stilata ben si adatta ad uno Stato burocratico ed accentrato come sono gli Stati nazionali europei, ma non fotografa certamente un’unione federale. In quest’ultima, come possono essere gli Stati Uniti, e riprendendo la lista dei beni pubblici da lui ricordata, occorre far notare che la sanità, prima della riforma di Obama, era prevalentemente privata e statale, mentre ora, oltre che privata, è in misura paritetica statale e federale; le corti di giustizia sono statali e federali; l’istruzione è una competenza statale; la polizia è statale e federale; le carceri sono statali e federali; l’illuminazione stradale è statale e locale. Ma soprattutto, con riferimento alla difesa, quello che dimentica Cooper è che negli USA, almeno fino al 1916, e formalmente ancora oggi, vige il sistema della “dual army”, federale e statale. Il tipo di Stato cui pensa Cooper mal si adatterebbe alla situazione europea e, per quanto riguarda la difesa, occorrerà probabilmente pensare al modello americano che prevaleva almeno fino a quando le istituzioni federali degli USA hanno cominciato ad indebolirsi.

Con riferimento alla realizzazione di una difesa europea, i problemi che vengono posti da quanto appena richiamato, sono due. Il primo è quello della gradualità della realizzazione di una difesa europea e, quindi, della graduale realizzazione di una statualità europea. Il secondo è quello del tipo di Stato e di difesa che possono essere realizzate con riferimento all’Unione europea. Sul primo punto, possono essere d’aiuto le riflessioni di Albertini, avanzate non appena si era aperta la possibilità concreta di promuovere iniziative politiche per la realizzazione dell’unione monetaria europea, ben consapevole del fatto che, come ricordato prima, la costruzione della federazione europea “è più un fatto politico che istituzionale”. Albertini ha saputo assumere una posizione innovativa e che, dal punto di vista del pensiero politico attivo, rappresenta un passo avanti radicale. Egli, infatti, sostenne che “il punto decisivo mi sembra questo: bisogna accettare, e sostenere, contro la logica, una operazione graduale di unificazione monetaria precedente, e non seguente, la creazione di un potere politico europeo perché i protagonisti del processo per quanto riguarda l’esecuzione [...], non si comportano secondo criteri logici” .

Come aspetto da approfondire, ci si deve chiedere se, alla luce dei passi avanti che negli ultimi due anni sono stati compiuti sul terreno della difesa europea, con riferimento a quest’ultima possa quindi ancora valere l’osservazione fatta da Albertini, a suo tempo, per la moneta. Rispetto a 45 anni fa, anno in cui fu avanzata quella riflessione, l’UE ha fatto passi avanti enormi verso una vera e propria statualità europea. Si sono ottenute le elezioni dirette del Parlamento europeo (cos’è un parlamento, se non un organo di uno Stato?); si sono quasi raddoppiate le dimensioni del bilancio europeo; si è realizzato il mercato interno europeo; si è introdotto l’euro come moneta unica. Cosa sono il parlamento eletto, il mercato interno e la moneta, se non ulteriori istituzioni federali che si sono aggiunte alle precedenti istituzioni federali, come la Corte di giustizia e la politica commerciale?

L’osservazione di Albertini sull’unione monetaria, la cui realizzazione può precedere la creazione di un potere politico europeo, riferita alla difesa europea, nell’attuale contesto istituzionale europeo, sembra meno astratta, anche se si sta solo assistendo ai primi timidi passi. Certamente, realizzare la difesa europea presenta problemi diversi rispetto alla moneta europea. Per realizzare quest’ultima è stato necessario riconoscere il principio dell’autonomia della Banca centrale europea, senza il quale non si sarebbe ottenuto il consenso tedesco. Questo non è possibile per la difesa europea, la quale necessita di un forte controllo da parte di un esecutivo democratico europeo e del Parlamento europeo. Nel caso della difesa europea, non si tratta, però, di sostituire le forze armate nazionali con un’unica forza armata europea, bensì di trasferire in capo alle istituzioni europee, progressivamente, parte delle forze armate nazionali, così come, all’inizio del processo di unificazione monetarie, si decise di mettere in comune una parte delle riserve valutarie nazionali. A livello europeo, le istituzioni – Consiglio europeo, Commissione europea, Parlamento europeo - per il controllo di un nucleo iniziale di forze armate federali europee esistono già. Si tratta di accettare il fatto che esisteranno due livelli ai quali vi saranno forze armate, uno nazionale ed uno europeo e che, per molto tempo, coesisteranno, come è stato per gli Stati Uniti d’America, per oltre un secolo di vita di quest’ultima federazione. Forse più che nel caso americano, in quello europeo si assisterà ad una nuova forma di statualità, uno “Stato di Stati”, come spesso sosteneva Albertini quando parlava della federazione europea . Un modo più adatto di esprimere questo concetto, come è stato suggerito recentemente, è quello di definire l’UE “un’unione federale”, un’espressione che meglio di altre fotografa un’unione che è un’unione di Stati e di cittadini.

L’esperienza americana, per un aspetto fondamentale già rilevato nei precedenti capitoli, pone il problema di valutare se comporti o meno una precisazione della solida definizione di Stato che ne diede a suo tempo Max Weber (“lo stato è quella comunità umana, che nei limiti di un determinato territorio – questo elemento del “territorio” è caratteristico – esige per sé (con successo) il monopolio della forza fisica legittima”). Questa definizione si addice sicuramente allo Stato nazionale europeo, burocratico ed accentrato, ma non sembra adattarsi all’esperienza federale americana, la cui costituzione prevede la presenza di forze armate al livello federale e statale. L’unione federale europea, quando nascerà, sarà, come sosteneva Albertini, uno “Stato di Stati” e già questo farebbe pensare a due livelli ai quali corrisponderà il “monopolio della forza fisica legittima”. L’unione federale europea non avrà il “monopolio del monopolio”, ma più semplicemente, e come si può desumere dall’esperienza americana, il monopolio del livello federale da esercitarsi, se del caso, nei confronti dell’esterno, e un monopolio statale da esercitarsi all’interno dei confini statali.

Certamente, il monopolio della forza fisica non si compendia solo nelle forze armate, in quanto in uno Stato burocratico ed accentrato vi sono anche le forze di polizia. Ma la polizia federale, negli USA, è nata all’inizio del secolo scorso con la costituzione del Federal Bureau of Investigation (FBI). Prima di allora vi era solo la polizia statale o locale e, per perseguire crimini su scala federale, ci si avvaleva di agenzie private, come la nota Pinkerton che, alla fine del 1800, aveva un numero di agenti che superava di gran lunga quello degli effettivi dell’esercito federale americano . Nell’esperienza americana, il monopolio della forza fisica, più che far capo ad uno specifico livello statale, è condiviso tra il livello federale e quello statale e questo sembra maggiormente corrispondere all’idea che la federazione americana, quanto meno per oltre un secolo della sua storia, possa essere definita uno “Stato di Stati”.

Il pensiero politico corrente avrà forse qualche difficoltà ad ammettere una possibilità di questo genere ma, come detto sopra, “in una prospettiva di lungo termine, da cominciare a preparare subito, [sottolineatura nostra] la difesa europea non è impossibile”. Va da sé che cominciare a “preparare subito” la strada verso una difesa europea equivale a preparare subito la strada verso una statualità europea. Occorre, però, a questo proposito sgombrare il terreno da un argomento che potrebbe essere un ostacolo su questo cammino, vale a dire l’idea che per dare vita ad uno Stato europeo, occorra istituire un’unica forza armata al posto di 27 forze armate nazionali. Le istituzioni europee hanno già escluso un esito di questo genere, ma l’UE in quanto tale ha bisogno di una difesa e quindi l’esperienza americana può essere un buon punto di riferimento. Ad oggi è prematuro dire quale potrà essere il modello di difesa cui si ispirerà l’UE, anche se l’ipotesi del modello americano della dual army sembrerebbe la più plausibile.