Spitzenkandidat*innen als Mittel der Demokratie

Spitzenkandidat*innen: Ein Schauspiel zwischen Kritik, Macht und Demokratie

, von  Marie Menke

Spitzenkandidat*innen: Ein Schauspiel zwischen Kritik, Macht und Demokratie
Laut des Spitzenkandidat*innen-Prinzips entscheidet die stärkste Fraktion im Parlament über die Kommissionspräsidentschaft.
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Die Einführung des Spitzenkandidat*innen-Prinzips stellte 2014 einen Wendepunkt in der Geschichte der EU dar: Der*ie Kommissionspräsident*in sollte nicht länger durch Verhandeln zwischen den Nationalstaaten, sondern durch demokratische Wahlen bestimmt werden. Inzwischen haben zumindest jene Parteien, die bei dem Mechanismus mitspielen, ihre Spitzenkandidat*innen für die Europawahl 2019 aufgestellt. Zugleich werden jedoch erneut Stimmen laut, die argumentieren, dass der*ie Kommissionspräsident*in nicht zwingend ein*e ehemalige*r Spitzenkandidat*in sein muss.

2014: Stiller Schritt in Richtung Demokratie

Die Europäische Union hat weder Präsident*in, noch Kanzler*in oder Premierminister*in. Wer jedoch ein zentrales Gesicht der Brüsseler Institutionen nennen soll, dessen Wahl fällt meist auf den*ie Präsident*in der Europäischen Kommission. Bestimmt wurde der Posten über Jahrzehnte hinweg, indem Vertreter*innen der Nationalstaaten im Hinterzimmer einen Konsens aushandelten und vor allem europäische Schwergewichte wichtige Posten internationaler Organisationen unter sich aufteilten. Die Staats- und Regierungschefs*innen der EU-Mitglieder hatten damit stets ihre Finger im Spiel, wenn es darum ging, Türen zu öffnen oder zu verschließen.

Vor den Europawahlen 2014 begannen die europäischen Parteien, sogenannte Spitzenkandidat*innen aufzustellen. Das Europäische Parlament verkündete, dass es ausschließlich den*ie vor den Wahlen bestimmte*n Spitzenkandidaten*in unterstützen werde, dessen*deren Fraktion als stärkste Kraft aus den Wahlen herausgehen würde. Damit setzte es sich auch gegen jene Staats- und Regierungschefs*innen durch, die lieber selbst verhandelt hätten. Es war, als versuche das Parlament, in aller Stille eine Erweiterung des eigenen Einflusses zu erlangen.

Die Kommissionspräsidentschaft wird zwar vom Europäischen Rat, also den Staats- und Regierungschefs*innen nominiert, muss aber anschließend vom Europäischen Parlament mit absoluter Mehrheit bestätigt werden. In den Verträgen der EU steht zwar, dass der Europäische Rat bei seiner Nominierung den Ausgang der vergangenen Wahlen in Betracht ziehen muss, mehr aber nicht. Das Spitzenkandidat*innen-Prinzip ist also mehr ein Mechanismus, der mit Handschlag besiegelt wurde, als ein rechtlich bindender Prozess.

Juncker-Kommission: Kein unstrittiger Mechanismus

Kritik war daher zu erwarten. David Cameron, damals Premierminister des Vereinigten Königreichs, veröffentlichte u.a. in der Süddeutschen Zeitung einen Gastbeitrag, in dem er argumentierte, dass der Europäische Rat dem Spitzenkandidat*innen-Prinzip nie zugestimmt hatte und sich daher auch nicht daran halten müsse. Seine Kritik galt auch der Beschränkung, dass durch den neuen Mechanismus kein*e amtierende*r nationale*r Präsident*in, Kanzler*in oder Premierminister*in für das Amt kandidieren konnte. Was das Europäische Parlament als Sieg für die Demokratie und als Verbesserung der Mitbestimmungsrechte der Bürger*innen darstellte, betrachteten Kritiker*innen wie Cameron vor allem als einen jener Deals, die im Hinterzimmer zusammen geschustert wurden - diesmal aber damit sich das Europäische Parlament selbst mehr Macht verleihen konnte.

Letztendlich konnte Jean-Claude Juncker, Spitzenkandidat der Europäischen Volkspartei und damit nach den Wahlen von 2014 der stärksten Fraktion im Parlament, sowohl eine Mehrheit im Europäischen Rat als auch im Europäischen Parlament für sich gewinnen. Die Kommissionspräsidentschaft wurde also trotz der Kritik genau so bestimmt, wie das Spitzenkandidat*innen-Prinzip es vorschlägt.

Die Kritik an dem Mechanismus legte sich in den folgenden Jahren dennoch nicht. Bei einem Treffen im Februar 2018 in Brüssel sprachen sich 27 Staats- und Regierungschefs*innen gegen eine Automatisierung des Spitzenkandidat*innen-Prinzips aus. Theresa May war nicht anwesend. Kurz zuvor war eine Resolution durch das Parlament gegangen, der zufolge die Abgeordneten ausschließlich für Spitzenkandidat*innen stimmen würden. Rechtlich unstrittig ist auch das nicht, da ein Gesetz nicht festlegen kann, wen Abgeordnete wählen. In Brüssel kam es währenddessen zum Disput zwischen Donald Tusk, dem Präsidenten des Europäisches Rates, und Jean-Claude Juncker, der seine Präsidentschaft schließlich auch seiner eigenen Willensstärke zu verdanken hatte.

2019: Von Spitzenkandidat*innen und einem Spitzenteam

Im Jahr 2019 mischen sich die Karten im Europäischen Parlament neu. Das Jahr hat das Potenzial, einen Kampf zwischen Euroskeptiker*innen, dem Establishment und jungen, pro-europäischen Stimmen zu entfachen. Sie alle zerren an dem, was aus Europa werden soll. Mittendrin stehen erneut die Spitzenkandidat*innen: Abschaffen konnten Kritiker*innen den Mechanismus bislang nicht. Als erster Favorit gilt der CSU-Politiker Manfred Weber, der als Spitzenkandidat der Europäischen Volkspartei, die ihre Stellung als stärkste Kraft im Parlament halten will, ins Rennen geht.

Kritik an dem Prozess kommt aber inzwischen nicht mehr nur von den Mitgliedern des Europäischen Rates, sondern auch aus den Fraktionen selbst: Guy Verhofstadt kandidierte 2014 beispielsweise noch selbst als Spitzenkandidat für die Liberalen und sprach sich für das Prinzip aus. Jetzt weigert sich die Alliance of Liberals and Democrats for Europe, kurz ALDE, der auch die deutsche FDP angehört, eine*n Spitzenkandidaten*in aufzustellen. Stattdessen ist sie mit einem Spitzenteam, also gleich mehreren Kandidat*innen, in den Wahlkampf gezogen. Wen sie im Ernstfall für die Kommissionspräsidentschaft vorschlagen wird, ist unklar.

Kritik von Euroskeptiker*innen wie Pro-Europäer*innen

Kritiker*innen wollen vor allem verhindern, dass der Prozess automatisiert oder gar rechtlich bindend wird. Sich bei der Nominierung an dem Wahlergebnis zu orientieren, ist gut, sagen sie. Nur zwingend soll der Schritt nicht werden. Einige fürchten, dass die Kommission dabei mit zu starken politischen Standpunkten versehen wird. Andere Kritiker*innen fordern eben eine solche Politisierung der Kommission, kritisieren aber, dass das Spitzenkandidat*innen-Prinzip mit der Politisierung der Präsidentschaft eine Politisierung der gesamten Kommission nur vortäuscht.

Längst werden hinter dem Spitzenkandidat*innen-Prinzip Machtkalküle gewittert – nicht nur im Fall von ALDEs Verweigerung, die unter anderem auf das Anfreunden der Fraktion mit Macrons En Marche und Macrons Ablehnen des Mechanismus zurückgeführt wird. Weiter wurde das Prinzip in erster Linie von der Europäischen Volkspartei sowie den Sozialdemokrat*innen vorangetrieben, die erfahrungsgemäß als stärkste Kräfte aus den Wahlen hervorgehen und daher mithilfe des Spitzenkandidat*innen-Prinzips auch ihre Macht innerhalb der Europäischen Union immens ausweiten.

Nicht zuletzt sind selbst einige Pro-Europäer*innen enttäuscht, denn die Hoffnungen, die man 2014 mit der Einführung des Prinzips verband, haben sich zumindest nicht alle erfüllt. Der Mechanismus sollte die Bürger*innen zur Wahlurne locken, die Wahlbeteiligung stellte jedoch 2014 die niedrigste in der Geschichte der Europawahlen dar. Einige pro-europäische Stimmen forderten weiter europäische Listen, also die Möglichkeit beispielsweise eines*r Deutschen, eine*n rumänische*n Abgeordnete*n ins Parlament zu wählen. In der Aussicht, dass mit dem Spitzenkandidat*innen-Prinzip jede Fraktion mit einem*r einzigen Kandidaten*in in den Wahlkampf ziehen würde, sahen sie eine Chance für eine stärkere Europäisierung der Wahlen. Letztendlich standen sich mit Martin Schulz und Jean-Claude Juncker jedoch zwei zumindest deutschsprachige Politiker als Konkurrenten gegenüber, während die deutschen Konservativen keinesfalls Juncker, sondern Merkel auf ihren Wahlkampfplakaten abbildeten. Die konservativen Wähler*innen in Deutschland informierten sich weiter bei der CDU und der CSU, statt sich mit den Programmen der ungarischen Fidesz oder der spanischen Partido Popular auseinanderzusetzen.

Gesicht und Demokratie für die EU

Trotz aller Kritik sind mit dem Spitzenkandidat*innen-Prinzip riesige Chancen verbunden. Zum einen wird die EU das Bild des Bürokratiemonsters nicht los. Die Stimme der Bürger*innen wird jedoch eben im Europäischen Parlament vertreten, und jede Kompetenzerweiterung dessen muss demnach auch als explizite Erweiterung der Macht der Wähler*innen begriffen werden. Dass es nach all den Weiterentwicklungen, die die EU über die Jahrzehnte erfahren hat, bis heute noch immer keinen rechtlich bindenden Prozess gibt, der festlegt, wer die Kommissionspräsidentschaft übernimmt, ist nahezu absurd. Die Zeiten, in denen die Kommission tatsächlich nur Bürokratie und keinesfalls politisch sein sollte, sind vorbei: Ein kontroverses Ringen um die Kommissionspräsidentschaft hilft auch dabei, Bürger*innen spüren zu lassen, was ihre Stimme in der EU verändern kann.

Zudem fehlt dem*r Kommissionspräsidenten*in die Bekanntheit und der repräsentative Charakter, den Premierminister*innen, Präsident*innen und Kanzler*innen längst haben: Wer mit Deutschland sprechen möchte, richtet sich an Merkel. Wer mit der EU sprechen möchte, braucht eventuell eine Suchmaschine, um auf Juncker zu stoßen. Das Spitzenkandidat*innen-Prinzip kann also den - insbesondere durch das Initiativrecht der Kommission für die Gesetzgebung so wichtigen - Posten des*r Kommissionspräsidenten*in nicht nur demokratisch ein Stück weit legitimieren, sondern auch mit der Bekanntheit ausstatten, die es braucht, damit Europa zum Gesprächsthema wird.

Außerdem enttäuschte das Prinzip nicht alle Pro-Europäer*innen: Jene, die forderten, dass das Europäische Parlament vermehrt wie ein nationales Parlament funktionieren sollte, kamen durch den neuen Mechanismus und die in der Folge wachsende Kontrolle des Parlaments über die Kommission ihrem Traum von einer europäischen Föderation ein - wenn auch kleines - Stück näher.

Prognosen: Wie stehen die Chancen für Weber?

Die Rechnung, die viele aufstellen, wenn sie nun Manfred Weber, den diesjährigen konservativen Spitzenkandidaten, bereits in der Rolle des Kommissionspräsidenten sehen, ist komplexer, als sie wirkt: Der Mai verspricht spannend zu bleiben. Rechtlich bindend ist das Spitzenkandidat*innen-Prinzip auch in diesem Jahr nicht. 2014 stimmte die Mehrheit im Rat mit jener im Parlament überein, 2019 kann das anders aussehen. Inwiefern die Staats- und Regierungschefs*innen sich im Mai gegenüber dem Mechanismus positionieren, kann auch von ihrem Fazit aus Junckers durchaus politischer und politisierter Kommission abhängen.

Zugleich berichtet die Deutsche Welle von Vermutungen, denen zufolge die Kommissionspräsidentschaft an Deutschland und die Präsidentschaft der Europäischen Zentralbank an Frankreich gehen solle, während das Internetportal heise.de spekuliert, dass Deutschland seine Unterstützung für Webers Kandidatur zurückziehen könnte, um dafür Ursula von der Leyen als Generalsekretärin der NATO und Peter Altmeier als EU-Kommissar durchsetzen zu können. All das sind Gerüchte von Nationalstaaten, die sich zum Verhandeln im Hinterzimmer treffen – trotz Spitzenkandidat*innen-Prinzip.

Wer an der Einhaltung dessen festhält, muss sich ebenso eingestehen, dass auch innerhalb des Mechanismus vieles gegen Weber spricht: Auf europäischer Ebene ist es einfacher, eine*n Spitzenkandidaten*in aus einem kleineren Land zu rechtfertigen, eben um Kritik an dem Schwergewicht Deutschlands innerhalb der EU nicht hochkochen zu lassen. Oft kritisiert wurde Weber selbst für seine enge Verwurzelung innerhalb der CSU und seine Verbindungen zum ungarischen Premierminister Viktor Orbán. Auch Juncker, selbst Konservativer, weigert sich nach wie vor, dem diesjährigen Spitzenkandidaten seiner eigenen Fraktion öffentlich Unterstützung zuzusprechen. Innerhalb der CSU hingegen gilt Weber wiederum eben aufgrund seiner pro-europäischen Einstellung als schwieriger Kandidat. Nicht zuletzt ist er außerhalb von Bayern und Brüssel kaum bekannt.

Ausblick: Hürden, Herausforderungen und Konkurrent*innen

Die Gedankenspiele gehen also weiter: Eine Studie von Politico deutet darauf hin, dass die Parteien abseits der Konservativen und Sozialdemokrat*innen es nicht schaffen werden, eine gemeinsame Mehrheit im Parlament zu stellen, die für das Durchsetzen eines*r eigenen Kandidaten*in notwendig wäre. Zugleich ist nicht sicher, ob jene beiden bisher stärksten Kräfte im Parlament erneut in der Lage sein werden, eine große Koalition zu bilden. Sollten sie die ALDE-Fraktion brauchen, um eine absolute Mehrheit zu erreichen, könnte diese wiederum ihren Koalitionsbeitritt im Tausch gegen eine*n liberale*n Komissionspräsidenten*in aushandeln.

Ausgerechnet eine Kandidatin aus dem Spitzenteam von ALDE, die das Spitzenkandidat*innen-Prinzip selbst entschieden verweigert, wird dabei inzwischen als ernstzunehmende Konkurrenz für Weber gehandelt: Margrethe Vestager ist Wettbewerbskommissarin der aktuellen Juncker-Kommission und hat gerade erst eine Milliardenstrafe gegen Google verhängt. Sie galt eine Zeit lang als deutsch-französische Traumkandidatin, dann verärgerte die Dänin die beiden Regierungen, als sie die geplante Fusion der Zughersteller von Siemens und Alstom ablehnte. Als Liberale mit starkem Willen gibt sie ein anderes Bild ab als der konservative Weber, steht aber auch deutlich für eine potentiell durchaus politische und aktivistische Kommission. Das dürfte einige freuen, andere jedoch abschrecken.

Einen Kommentar zur Rolle der Spitzenkandidat*innen bei den Europawahlen 2019 findet ihr im heutigen Brief an Europa.

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