Polska, Unia i artykuł 7 TUE

Głęboka reforma państwowego systemu prawnego w Polsce jest ostro krytykowana przez instytucje europejskie i uważana za antydemokratyczną. Nowy premier Mateusz Morawiecki popiera ten projekt. 20 grudnia, Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej Andrzej Duda postanowił podpisać dwie ustawy o Sądzie Najwyższym i Krajowej Radzie Sądownictwa.

Tego samego dnia, Frans Timmermans, wiceprzewodniczący Komisji europejskiej zajmujący się kwestią państwa prawa, ogłosił uruchomienie mechanizmu artykułu 7 Traktatu o Unii Europejskiej (TUE), stwierdzając tym samym „poważne ryzyko naruszania zasady praworządności”, czyli jednej z wartości UE.

Kontrowersyjna reforma ograniczająca państwo prawa na rzecz mocnego Sejmu

Reforma dotyczy przede wszystkim sądownictwa, uważanego za „kastę” przez polską władzę wykonawczą. Do zmniejszenia gwarancji konstytucyjnych dochodzi tak naprawdę na rzecz Sejmu. Będzie on na przykład bezpośrednio wybierał członków Krajowej Rady Sądownictwa, zastępując w ten sposób Sąd Najwyższy.

Komisja Europejska wywnioskowała, że system sądownictwa jest podporządkowany „kontroli politycznej rządzącej większości” – czyli partii PiS. Takie naruszenie podziału władzy między władzą ustawodawczą a sądowniczą jest uznawane za naruszenie państwa prawa, którego zasada jest zawarta w artykule 2 TUE.

Mechanizm zapobiegawczy o wartości przede wszystkim deklaratoryjnej

Ta reforma doprowadziła więc Fransa Timmermasa do ogłoszenia 20 grudnia, że Komisja Europejska zastosuje mechanizm zapobiegawczy artykułu 7-1 TUE. Procedura prowadząca do tego mechanizmu wygląda następująco: uzasadniona propozycja „jednej trzeciej państw członkowskich, Parlamentu europejskiego lub Komisji Europejskiej” (art.7 TUE), zatwierdzona przez Parlament Europejski, podlega glosowaniu Rady ministrów. Jeśli Rada UE [instytucja składająca się z ministrów spraw zagranicznych lub innego resortu, w zależności od rozpatrywanych spraw; nie należy mylić jej z Radą europejską] stwierdzi, że „istnieje jasne ryzyko poważnego naruszenia przez państwo członkowskie wartości [UE]”, mechanizm ten może zostać uruchomiony.

Obecnie procedura dopiero się rozpoczęła. Według Fransa Timmermansa , Parlament Europejski powinien poprzeć zastosowanie mechanizmu zapobiegawczego w świetle ostatnio wyrażanych stanowisk na ten temat. O wiele trudniej natomiast będzie z uzyskaniem czterech piątych głosów (potrzebnych do aktywacji art.7-1) w Radzie UE. Niektórzy zauważają właśnie, że w Radzie istnieją dwie tendencje: z jednej strony dąży się do nałożenia Polsce sankcji, ale z drugiej zwleka się z rozwiązaniem problemów na Węgrzech czy w Hiszpanii . Inne państwa mogłyby z kolei woleć, żeby instytucje europejskie miały znikome znaczenie, zamiast rzeczywiście bronić państwa prawa.

Jednak Frans Timmermans wyraził 20 grudnia dość złożone stanowisko. Z jednej strony odmawia nazywania tej procedury „opcją atomową” Unii – prosi jedynie instytucje o „przeanalizowanie sytuacji” państwa prawa w Polsce. Z drugiej strony Timmermans dał polskiej władzy wykonawczej trzy miesiące na zmianę swojej postawy, a przewodniczący Komisji Europejskiej Jean-Claude Juncker zaprosił Mateusza Morawieckiego do Brukseli 9 stycznia 2018, aby ponownie poszukać porozumienia.

Mechanizm sankcji i niemożliwa jednomyślność

Aby przejść do kolejnego etapu zwanego mechanizmem „sankcji”, Rada Europejska [instytucja składająca się z głów państw lub szefów rządów państw UE, której przewodniczącym jest Donald Tusk] musi zdecydować jednomyślnie, za zgodą Parlamentu, że istnieje „poważne i trwałe naruszanie przez państwo członkowskie unijnych wartości” (art.7 TUE). Dopiero po takiej decyzji może być nałożona sankcja polegająca na zawieszeniu prawa głosu danego państwa w Radzie.

Z tego względu jakiekolwiek poparcie dla takiego państwa wewnątrz Rady Europejskiej uniemożliwia nałożenie sankcji… Wicepremier Węgier, Zsolt Semjén , rozmył nadzieje jednomyślnego glosowania oznajmiając, że „jest rzeczą niedopuszczalną, by Bruksela wywierała presję na suwerenne państwa członkowskie”.

Solidarność między państwami pragnącymi zmienić równowagę sił państwa prawa lub uwolnić się od wartości Unii wydaje się wiec udaremniać możliwości kontroli przewidziane przez traktaty.

Lekkomyślność Komisji Europejskiej

Paradoksalna sytuacja, do której doprowadziły instytucje europejskie może zakończyć się całkowitą porażką. Porażką wizerunkową - podobnie jak zwycięstwo partii PiS jako stróża polskiej wolności w obliczu unijnych instytucji nakładających sankcje – byłyby dwa istotne problemy. Możemy zastanowić się nad mechanizmem zapobiegawczym, nad jego wartością deklaratywną w tak nieprzyjaznym kontekście dla jednomyślnej decyzji Rady Europejskiej. Poza tym, mechanizm sankcji wydaje się nieosiągalny, a stanowisko Komisji Europejskiej wygląda lekkomyślnie.

W tej perspektywie pojawia się możliwość uzależnienia dostępu Polski do Funduszu Spójności, tym bardziej, że Polska należy do krajów otrzymujących najwięcej środków unijnych. Na dzień dzisiejszy istnieje tylko jeden sposób na zawieszenie dostępu danego państwa do Funduszu: procedura nadmiernego deficytu publicznego zawarta w artykule 126 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) . Rada decyduje wtedy większością kwalifikowaną. Jednak procedura ta nie jest odpowiednia dla obecnej sytuacji, ponieważ dotyczy gwarancji państwa prawa, a nie zarządzania budżetami państw członkowskich.

Nathalie Loiseau, francuska minister ds. Europejskich, tłumaczy, że „kraj, który oddala się od zasady państwa prawa musi dokonać wyboru: jest suwerenny, jednak nie może jednocześnie wymagać od Brukseli miliardowych kwot z Funduszu Spójności” . Zamienienie zawieszenia środków unijnych w narzędzie sankcji powinno zwiększyć pole manewru instytucji europejskich… o ile ten nowy mechanizm nie będzie również poddany utrudnieniom, jak np. jednomyślne głosowanie w Radzie Europejskiej. Negocjacje dotyczące wieloletnich ram finansowych na lata 2020-2016, które odbędą się wiosną 2018 roku, przywrócą z pewnością te kwestie do dyskusji, i Francja oraz Niemcy powinny mieć stanowisko podobne do opinii Nathalie Loiseau.

Artykuł 7 TUE, kolejny przykład braku modelu instytucjonalnego

W Unii, w której kraj członkowski może ograniczyć państwo prawa narażając się na prawie nieodczuwalne ryzyko polityczne, brak prawdziwego przymusu wyrządza dużą szkodę obywatelom i ich prawom. Zasady decydowania o uruchomieniu sankcji przez Radę Europejską sprawiają, że deklaracje mogą okazać się bez większej wartości. Określenie „bomba atomowa” nie jest w stanie ukryć źle działającego mechanizmu, który trudno uruchomić i który potrafi bardzo łatwo rozbudzić eurosceptycyzm tam, gdzie UE jest uważana za ograniczenie suwerenności. Zawieszenie prawa do głosu w Radzie jest symbolicznie drastycznym posunięciem, ponieważ pozbawia dany rząd instrumentu politycznego. Wybór zawieszenia funduszy może wydawać się bardziej stosowny pod warunkiem, że mechanizm ten może być uruchomiony w łatwiejszy sposób niż sankcja artykułu 7 TUE.

W obliczu poparcia ze strony Węgier Viktora Orbana oraz bezskutecznych jak dotąd negocjacji, mamy do czynienia z klasycznym przykładem sprzeczki między podejściem międzyrządowym a federalizmem europejskim. „Stoję na bardzo mocnym stanowisku, że suwerenne państwa, a Europa powinna być Europą suwerennych państw, mają absolutnie prawo do tego, aby reformować swoje wymiary sprawiedliwości”, tłumaczy Mateusz Morawiecki.

Problem w tym, że w Europie Narodów instytucje europejskie są nieistotne, jeśli panuje nad nimi suwerenność poszczególnych państw. Jest to kwestia modelu instytucjonalnego: jeśli Unia ma naprawdę na celu ochronę państwa prawa, trzeba iść w kierunku mocniejszego federalizmu. Kontrola instytucji stałaby się rzeczywiście skuteczna, zamiast zmagać się z kłopotliwą wiarygodnością czy procedurami wymagającymi jednomyślnej decyzji wszystkich rządów. Ale do tego potrzebna jest wola państw członkowskich.