La présidente de la Commission Ursula von der Leyen et son vice-président Frans Timmermans ont présenté ce mardi 4 mars leur proposition de « loi climatique européenne », censé inscrire dans le droit européen le principe de « neutralité carbone » d’ici 2050. Cet objectif est le pilier de la stratégie européenne en faveur de la transition énergétique et écologique, ainsi que de la lutte contre le changement climatique.
Cela représente une nouvelle étape dans le long processus préparatoire pour doter cette neutralité carbone d’une existence juridique tangible. La signature de l’Accord de Paris lors de la COP21 en 2015, ratifié en octobre 2016 par l’Union européenne, rendait cet objectif nécessaire pour atteindre l’objectif ambitieux de contenir le réchauffement climatique à 1,5°C par rapport aux températures moyennes de l’époque préindustrielle.
Fin novembre 2018, la Commission dirigée alors par Jean-Claude Juncker a présenté une communication indiquant un ensemble de mesures pour atteindre la neutralité « climatique ». En mars 2019, c’est au tour du Parlement européen de voter une résolution en faveur de la neutralité carbone. Comme souvent, c’est lors des Conseils européens que les choses ont été plus laborieuses. Le Conseil du 12 décembre aurait pu définitivement entériner cet objectif si la Pologne ne s’y était pas opposée, au motif que l’objectif était trop ambitieux et les efforts trop considérables pour son économie fortement carbonée. La neutralité carbone sera au menu du Conseil européen de juin prochain, le but étant que l’ensemble des gouvernements nationaux arrivent à la COP26 de Glasgow en novembre avec une position unique et commune.
Impuissance
Même si le Parlement et le Conseil ont leur mot à dire dans le vote final de la loi climatique, un paramètre important est à considérer quand on réfléchit sur la neutralité carbone et la Green Deal en général : le contexte international. Comme le rappelait le vice-président Frans Timmermans lors de la présentation de la loi climatique hier « La loi climatique est un message envoyé à nos partenaires internationaux. 2020 doit être l’année où nous devons rehausser collectivement nos ambitions, pour ainsi atteindre nos objectifs de l’Accord de Paris »
L’Europe ne représente qu’environ 10% des émissions de gaz à effet de serre (GES) au niveau mondial. Cela signifie tout de même que près de 90% des GES sont émis hors d’Europe, ce qui souligne clairement le fait que lutter efficacement contre le changement climatique, et donc l’augmentation exponentielle de la concentration de dioxyde de carbone dans l’atmosphère, implique une action concertée de l’ensemble de la communauté internationale.
Contrairement à la « diplomatie énergétique européenne », embryonnaire et très circonscrite par la souveraineté jalouse des États nationaux, la « diplomatie climatique européenne » a pu se targuer de quelques succès en 25 ans de négociations climatiques internationales. Sur les 25 Conferences of the Parties (COP) de la Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques (CCNUCC), 13 ont eu lieu sur le sol d’un État de l’UE, dont la célèbre COP21 à Paris en décembre 2015, où l’Union a d’ailleurs joué un rôle important dans l’élaboration d’un traité climatique à portée universelle.
Malgré tout, en dépit de certains succès diplomatiques, l’UE apparaît bien impuissante face à l’inertie du « régime climatique » (l’architecture de la gouvernance climatique internationale, principalement onusienne). L’objectif européen de neutralité climatique risque donc de se noyer dans le néant des ambitions internationales, minées par les intérêts divergents, notamment entre pays développés du Nord et pays en développement du Sud, mais aussi entre pays développés, entre Washington et Bruxelles par exemple.
Des politiques contraignantes au niveau international
Une question taraude les spécialistes des négociations climatiques internationales : comment une gouvernance multilatérale nécessitant autant d’investissements, humains et financiers, et ayant produit autant de connaissances sur l’évolution du climat (songeons un seul instant aux milliers de pages que comporte chaque rapport du GIEC), a-t-elle pu produire si peu de résultats concrets ? La concentration de dioxyde de carbone a atteint durant la décennie 2010 un record qui sera certainement pulvérisé au cours de cette décennie. Les parties prenantes aux négociations semblent de plus en plus divisées sur la nature du changement climatique et les solutions à y apporter.
Le rôle des organismes internationaux, comme le Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat (GIEC) ou la CCNUCC et son secrétariat, a été jusqu’à présent d’émettre des propositions et des actions non contraignantes (des policy-revelant proposals pour reprendre le vocabulaire de la sociologie politique). Si les scientifiques du GIEC peuvent jouir d’une relative indépendance, les résumés de leurs rapports à destination des décideurs politiques doivent être validés mot par mot par les représentants des 195 États membres. Le secrétariat de la CCNUCC ne dispose pas de mandat clair et permanent en faveur d’une politique volontariste visant à stabiliser les courbes de concentrations de GES dans l’atmosphère. Les délégations nationales ne sont obsédées que par les détails juridiques des textes et les aspects financiers du problème climatique.
Crédibilité et pédagogie
Si l’UE veut accorder une chance à sa loi climatique, elle devra aussi plaider pour des règles plus contraignantes au niveau international (des policy-prescriptive proposals), en étant bien plus concrète que dans sa « diplomatie du Pacte vert », de sorte que l’ensemble des pays du monde fasse des efforts à la hauteur de leurs moyens. En cas de réticences de certains gouvernements, celle-ci pourrait mettre en place des mécanismes ad hoc, comme un « mécanisme d’ajustement carbone aux frontières », à condition d’obtenir l’aval de l’ensemble des États si ce mécanisme doit prendre la forme d’une écotaxe.
L’UE doit être exemplaire sur sa politique climat-énergie, et de ce point de vue-là, la loi climatique peut envoyer un signal fort sur la scène internationale. En revanche, elle devra aussi mobiliser des efforts de pédagogie pour inciter les États en développement à participer à l’effort collectif. Pour ce faire, elle pourrait mettre en place une véritable stratégie financière pour favoriser la transition énergétique et écologique, ainsi que la lutte contre le dérèglement climatique dans les régions les plus vulnérables, en Afrique, en Asie du Sud ou dans les États insulaires océaniens, menacés de disparition. Certains mécanismes du protocole de Kyoto et du marché européen du carbone permettent déjà le financements de tels projets, mais ont plus servi à externaliser les efforts de réductions de GES. C’est en étant exemplaire et volontariste que l’UE pourra exporter son idée de loi climatique dans le monde entier, évitant ainsi les risques de fuite de carbone.
Réforme de l’ONU en 2020
En septembre 2020, l’ONU fêtera ses 75 ans. A cette occasion, le Secrétaire général António Guterres doit présenter des propositions de réforme du fonctionnement de l’organisation, qui n’a jamais été réformée au cours de son existence. Le multilatéralisme étant remis en cause par de nombreux gouvernements tentés par des dérives autoritaires, l’UE et ses États doivent peser de tout leur poids pour promouvoir la coopération internationale et devraient avancer des idées innovantes pour améliorer la gouvernance mondiale, en particulier dans la lutte contre le dérèglement climatique.
Tout comme le Green Deal européen et son emblématique loi climatique ne pourront pas se faire de manière totalement satisfaisante sans une fédéralisation de l’UE, la gouvernance internationale doit être sensiblement renforcée pour améliorer l’efficacité des négociations climatiques. Sans parler d’un fédéralisme mondial, encore moins probable à court terme que le fédéralisme européen, nous pourrions voir dans la réforme de la gouvernementalité européenne et mondiale une condition essentielle de la réussite de l’objectif européen de neutralité carbone. Comme le notait le Sociologue Pierre Rosanvallon, à l’occasion de la COP15 à Copenhague en 2009, « Sauver la planète n’a de sens que si elle est pensée comme un espace commun de solidarité ».
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