La politique étrangère de l’UE à la veille des élections européennes, un état des lieux

Au cours de la plus grande année électorale que l’histoire ait connu, les élections européennes se profilent à l’horizon 2024. En juin, plus de 400 millions d’Européens participeront au plus grand exercice démocratique du continent et éliront les 720 députés du Parlement européen. Les sondages indiquent un possible déplacement du centre de gravité du Parlement vers la droite, avec des conséquences importantes sur la définition de l’agenda politique et l’orientation stratégique de l’Union européenne (UE). Le Parlement, qui jusqu’à présent jouait un rôle moteur dans la recherche de solutions européennes consensuelles, pourrait perdre son orientation pro-européenne. L’accent est mis sur la manière dont ces possibles changements influenceront les priorités de l’UE en matière de politique étrangère et d’élargissement. Mais alors que les priorités et la voie à suivre par le Vieux Continent sont en train d’être redéfinies, cela vaut la peine de jeter un coup d’œil sur le bilan de la mandature en cours, qui s’achèvera par les élections du 9 juin.

Entre renforcement et réorientation : l’UE sur la voie du leadership mondial et d’une politique étrangère axée sur la résilience

« This will be a “Geopolitical Commission” », écrivait Ursula von der Leyen, alors nouvelle présidente de la Commission, dans sa lettre de mission à Josep Borrell, nommé Haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité au début de la législature 2019. Cette phrase illustre une réorientation majeure dans la conduite de la politique extérieure de l’UE. On attendait de lui qu’il remplisse ce rôle avec plus de dynamisme et de force, grâce à sa vaste expérience, qu’il dirige des domaines importants de la politique étrangère et qu’il mène des négociations pour l’Union. A l’époque, il s’agissait notamment d’une politique de voisinage plus ambitieuse qui devait étayer une politique étrangère européenne endurcie. Parallèlement, une politique commerciale robuste, conforme au principe du multilatéralisme et à l’ordre international global fondé sur le droit international, devait être placée au cœur des efforts. Enfin, l’UE devait renforcer ses responsabilités en matière de sécurité et de défense, notamment en coopérant encore plus étroitement avec l’OTAN.

L’agenda 2019-2024 pour « une Union qui veut aller plus loin » visait donc dès le départ à rendre l’UE plus forte et plus résiliente, afin de consolider son rôle de leader mondial soucieux du multilatéralisme et du droit international. Ce faisant, l’Union a cherché à renforcer sa politique étrangère et de sécurité commune (PESC) face à l’évolution des défis mondiaux, dans le but de promouvoir les intérêts et les valeurs européens et d’améliorer sa capacité à agir de manière autonome. L’agenda 2019-2024 a été mené avec succès par von der Leyen, mais il a toujours été caractérisé par la difficulté des États membres à trouver un consensus sur les mesures de politique étrangère et par leur réticence à céder une part de leur souveraineté en la matière. Un défi supplémentaire face à des questions critiques telles que la protection du multilatéralisme, le renforcement de la relation transatlantique à l’ère de l’ « America First », la montée en puissance de la Chine et de la Russie et la concurrence montante dans le domaine des nouvelles technologies.

Il faut savoir que ces priorités et ces stratégies ont été définies avant le déclenchement de la pandémie de Covid-19, avant la guerre d’agression russe contre l’Ukraine et avant la résurgence du conflit israélo-palestinien. L’aggravation de la situation géopolitique a rapidement entraîné une hausse des tensions et mis à l’épreuve le modèle de l’UE, axé sur la coopération pacifique et le multilatéralisme. Malgré ces défis, l’Union a réalisé quelques progrès significatifs et a su renforcer sa position sur la scène mondiale.

Par exemple, les relations transatlantiques se sont nettement améliorées avec le début du mandat de Joe Biden. Le Conseil du commerce et de la technologie (CCT) UE-États-Unis s’est révélé être une initiative pionnière à cet égard, favorisant des relations commerciales et économiques plus profondes, fondées sur des valeurs démocratiques communes. Cette initiative, ainsi que la coopération renforcée dans le domaine de la justice et des affaires intérieures, illustre la nature multidimensionnelle des relations euro-américaines, qui vont au-delà de la défense et englobent des dimensions économiques, technologiques et normatives. Mais le regard de l’UE s’est également tourné de plus en plus vers le Sud global : grâce à des efforts diplomatiques et à une relance du projet Global Gateway, qui vise à un développement durable des infrastructures dans les pays du Sud et qui compte pour tout un budget de 300 milliards d’euros.

A partir de 2021, les débats sur la nécessité de renforcer le rôle de l’UE dans la politique de sécurité et de défense se sont multipliés, appelant à un engagement clair en faveur du renforcement des capacités de défense collective et du développement d’une culture stratégique commune, ce qui a abouti à l’adoption en 2022 de la Boussole stratégique. Ce document met l’accent sur l’efficacité des opérations existantes, la résilience face aux nouveaux risques sécuritaires, le développement des capacités civiles et militaires et l’approfondissement de la coopération avec les partenaires, notamment avec l’OTAN. Enfin, la mise à disposition de ressources financières par le biais de la Facilité européenne de paix et du Fonds européen de défense ont souligné l’engagement de l’UE en faveur d’une intégration européenne renforcée dans le domaine de la défense et de la promotion de l’autonomie technologique.

Malgré cela, des défis importants ont persisté, notamment en raison d’un manque de cohérence et d’une approche proactive dans la gestion des crises internationales. L’influence globale de l’UE s’est alors progressivement affaiblie au cours des dernières années. Les réponses uniformes à des problèmes tels que la crise migratoire, la guerre en Ukraine et l’instabilité dans son voisinage immédiat sont également devenues de plus en plus caduques.

Unité et défi : le rôle de l’UE dans la crise ukrainienne

La politique étrangère de l’Union européenne reflète les choix collectifs de ses États membres. Dans le contexte de la guerre en Ukraine, malgré la diversité habituelle des positions nationales, l’UE a montré qu’elle pouvait réagir de manière unie et efficace à une situation de crise. Bien que les États membres de l’UE aient initialement divergé dans leur évaluation des intentions de la Russie et de la stratégie de dialogue avec le Kremlin, ils se sont rapidement mis d’accord sur une condamnation commune de la Russie. Dès le début, l’UE a coordonné sa ligne politique avec celle de l’OTAN et, en accord avec les États-Unis et le Royaume-Uni, elle a rapidement mis en place un vaste train de sanctions contre la Russie. L’UE a également élaboré un plan de financement pour la livraison d’armes à l’Ukraine et a accueilli des millions de réfugiés ukrainiens.

La présidente de la Commission, Ursula von der Leyen, a annoncé des mesures immédiates visant à affaiblir des secteurs stratégiques de l’économie russe en bloquant l’accès aux technologies clés et au marché financier européen. Les sanctions qui ont suivi ont permis de réduire considérablement la dépendance de l’UE vis-à-vis du gaz et du pétrole russes, même si des exceptions ont été faites pour certains pays hautement dépendants de l’énergie russe comme la Hongrie, la Slovaquie ou l’Autriche. De plus, l’UE a modifié son programme de Facilité pour la paix afin de soutenir directement l’Ukraine en remboursant les livraisons d’armes aux États membres et en achetant conjointement des munitions pour Kyiv. Malgré ces mesures, l’UE n’a pas réussi à affaiblir durablement la Russie ni à fournir à l’Ukraine un soutien militaire et économique suffisant pour influencer de manière significative le cours du conflit. Aussi, le Premier ministre hongrois Viktor Orbán a bloqué pendant des mois un important paquet d’aides financières pour l’Ukraine, qui devait assurer la survie financière du pays avec 50 milliards d’euros jusqu’en 2027 et aider l’Ukraine à se redresser, à se reconstruire et à se moderniser. Ce n’est qu’au début du mois de février 2024 qu’il a finalement cédé, après une intense pression des autres États membres.

Selon des études récentes, le soutien financier de l’UE est désormais supérieur à celui des États-Unis, ce qui confère à l’UE un rôle primordial dans l’aide à l’Ukraine. Dans le même temps, l’Union présente un écart important entre les fonds promis et les fonds effectivement alloués : sur 144 milliards d’euros de promesses, seuls 77 milliards d’euros ont réellement été alloués à l’Ukraine. La réduction de l’aide américaine oblige l’Europe à renforcer son soutien financier et militaire à l’Ukraine afin de combler l’écart ainsi créé. Dans le même temps, l’Union européenne doit renforcer sa position de leader dans le soutien à l’Ukraine, en particulier au vu de la possible réélection de Donald Trump à la présidence des États-Unis. Des inquiétudes subsistent tout de même quant à la capacité de l’UE à relever les défis politiques, militaires et financiers relatifs à la situation ukrainienne. De fait, un redoublement de l’effort européen est nécessaire pour compenser entièrement l’aide militaire américaine. Cette tâche dépendera fortement de l’engagement politique des Etats membres et semble presque impossible à surmonter à l’heure actuelle.

La guerre dans la bande de Gaza : L’UE face à un dilemme

Après l’attaque du Hamas contre Israël le 7 octobre 2023, l’Union européenne s’est d’abord positionnée aux côtés d’Israël. La présidente de la Commission européenne, von der Leyen, a fermement condamné l’attaque. La présidente du Parlement européen, Roberta Metsola, a également qualifié l’attaque de « terreur sous sa pire forme  » et souligné le droit d’Israël à se défendre. Le président du Conseil, Charles Michel, a condamné de la même manière les «  attaques aveugles contre Israël et son peuple » qui ont apporté «  terreur et violence à des citoyens innocents  ».

Cependant, avec l’intensification de la contre-attaque d’Israël par une offensive terrestre dans la bande de Gaza, des divergences internes sont rapidement apparues. Ainsi, l’UE a fait preuve d’un mélange confus de réactions, allant de la suspension momentanée de l’aide aux Palestiniens à sa reprise, en passant par de vagues prises de position sur le droit d’Israël à se défendre dans le cadre du droit international. Le commissaire européen hongrois Olivér Várhelyi a également annoncé un gel de l’aide européenne aux Palestiniens. Une décision prise sans concertation, ni avec ses collègues ni avec les États membres, et qui a été démentie par la suite. Les désaccords internes se sont également manifestés par les actions et les déclarations divergentes de ses dirigeants : alors que Josep Borrell a condamné l’attaque du Hamas, tout en critiquant la coupure par Israël des lignes d’approvisionnement de biens de première nécessité vers la bande de Gaza, von der Leyen a affiché un soutien résolu à Israël, une position critiquée par de nombreux fonctionnaires européens.

Les chefs d’État et de gouvernement n’ont pas réussi à se mettre d’accord sur la question de savoir s’ils devaient demander une pause humanitaire ou un cessez-le-feu à Gaza, et ont opté pour la première option, nettement moins ambitieuse. L’Union a alors intensifié ses efforts diplomatiques pour limiter les dégâts et empêcher une nouvelle escalade du conflit. Dans ce cadre, elle a mené des discussions sur le maintien de l’aide humanitaire dans la bande de Gaza et la création de corridors humanitaires. Des divergences d’opinion sont alors apparues sur la question du soutien financier à l’Autorité palestinienne. L’UE a ainsi décidé de veiller attentivement à ce que les fonds européens ne soient pas utilisés directement ou indirectement pour financer le terrorisme et a temporairement suspendu son aide au développement pour les territoires palestiniens. Une mesure qui a été vivement critiquée, notamment par les ministre luxembourgeois et espagnol des Affaires étrangères Jean Asselborn et José Manuel Albares.

Construire l’avenir : La politique d’élargissement de l’UE précurseur de la stabilité, de la sécurité et de la prospérité

La politique d’élargissement de l’UE s’est révélée au fil des ans être un élément central de sa stratégie de promotion de la stabilité, de la sécurité et de la prospérité en Europe et au-delà. L’accent mis sur une perspective d’adhésion crédible reflète l’engagement de l’Union européenne à soutenir des processus de transformation qui non seulement renforcent la sécurité collective, mais contribuent également à la prospérité socio-économique du pays en question. Le bloc communautaire considère son élargissement comme un moyen essentiel de renforcer la démocratie, l’État de droit et le respect des droits fondamentaux, et s’efforce de concrétiser sa vision d’une communauté plus grande et plus soudée. Le processus d’élargissement a pris une nouvelle dimension avec la guerre en Ukraine et la menace croissante de la Russie. Dans son paquet annuel sur l’élargissement, la Commission européenne a annoncé le 8 novembre 2023 qu’elle soutiendrait l’Ukraine et la Moldavie dans l’ouverture des négociations d’adhésion et a reconnu la Géorgie comme un État candidat.

La guerre en Ukraine a accéléré le processus d’adhésion du pays à l’Union et intensifié ses relations avec l’UE, qui avaient été précédemment stimulées par des accords tels que l’accord d’association de 2014 et une zone de libre-échange. La décision européenne d’entamer des négociations d’adhésion avec l’Ukraine souligne les intérêts stratégiques de l’Union à renforcer la sécurité du continent et à garantir la sécurité énergétique, à approfondir les relations économiques, à promouvoir le développement institutionnel et à stabiliser le voisinage oriental. Elle symbolise également de manière continue le soutien moral à l’Ukraine et souligne son intégration progressive à la communauté européenne.

Cette décision a marqué une relance de la politique d’élargissement. Cela a suscité de nouveaux espoirs dans la région des Balkans occidentaux, alors que dans le même temps, les dirigeants des Balkans occidentaux se montraient frustrés par la rapidité du processus d’adhésion de l’Ukraine à l’UE, se sentant relégués après des années d’efforts pour rejoindre l’Union.

Par ailleurs, l’Union européenne a lancé de nouvelles formes de coopération politique, notamment avec la Communauté politique européenne (CPE) proposée par le président Macron. La CPE vise à promouvoir la solidarité et la coopération entre les pays européens, qu’ils soient membres ou non de l’UE, sans pour autant remplacer le processus d’élargissement de l’UE. Cette évolution indique un changement de cap de la part de l’UE, qui cherche désormais à intégrer plus étroitement ses voisins de l’Est. Parallèlement, la Commission européenne a proposé dans le paquet élargissement 2023, dans le cadre d’un plan de croissance pour la région des Balkans occidentaux, un processus d’adhésion échelonné qui prévoit des incitations financières et une intégration plus rapide dans le marché intérieur pour les États qui remplissent certains critères intermédiaires.

Malgré cela, l’ambitieuse politique d’élargissement de l’Union européenne est confrontée à des défis non négligeables. La nécessité de réformer les traités et de procéder à des changements institutionnels est au cœur de ces adaptations. Les traités actuels de l’UE, bien que théoriquement capables de soutenir une Union de 35 membres, ne sont guère adaptés à la complexité qu’un tel élargissement impliquerait. L’adhésion de nouveaux membres aurait par exemple un impact important sur le budget de l’UE, notamment en ce qui concerne la répartition du budget européen. Au total, l’adhésion de l’Ukraine, de la Moldavie et des pays des Balkans occidentaux entraînerait une augmentation des dépenses annuelles de l’UE de l’ordre de 19 milliards d’euros… au minimum.

L’adhésion de pays plus pauvres nécessitera certes des ajustements des contributions budgétaires, mais le cadre financier pluriannuel (CFP) peut s’adapter aux nouveaux membres grâce à la flexibilité de ses mécanismes et éviter des pertes importantes pour les États déjà membres de l’ensemble. Ces défis renforcent la nécessité de réformer le CFP afin de garantir que l’élargissement de l’UE ne se fasse pas au détriment des politiques européennes déjà existantes et des valeurs communes. Central pour la réussite de l’élargissement, il met en évidence la nécessité d’une planification stratégique, juridique et économique, indispensable à la bonne gestion du processus d’élargissement.

Unis dans la diversité ? L’Europe à l’épreuve de la politique étrangère et de la recherche du consensus

La gestion européenne du conflit entre Israël et le Hamas a mis en évidence la persistance de concurrences institutionnelles ainsi que des divergences d’opinion et des conflits d’intérêts manifestes entre les Etats membres concernant le Proche-Orient. En outre, la focalisation sur les crises actuelles a détourné l’UE de son objectif de développer des partenariats à long terme : ainsi, le Sud global a émis de grandes réserves quant à la position de l’UE sur la guerre d’agression russe et, plus tard, sur le conflit Israël-Hamas. L’image de l’Europe a été considérablement ternie, notamment en Afrique, en Inde et au Brésil, en raison de la perception d’une intervention déséquilibrée entre les deux crises. Les critiques ont fait remarquer que les principes auxquels l’Occident se réfère pour soutenir la souveraineté et l’intégrité territoriale ukrainiennes ne s’appliquent pas de la même manière à la situation dans la bande de Gaza. Ainsi, le reproche selon lequel certaines vies sont considérées comme plus importantes que d’autres s’est fait de plus en plus entendre. Cette perception pourrait rendre moins audible la mobilisation par l’UE de la communauté internationale quant à l’Ukraine.

Dans la région du Sahel, les efforts de l’Europe, et de la France en particulier, pour lutter contre les forces djihadistes se sont révélés infructueux en raison de l’héritage colonial, encore présent. L’échec des politiques migratoires à court terme a encore démontré l’incapacité de l’Europe à répondre efficacement à la question migratoire. Dans les Balkans occidentaux et le Caucase, des schémas similaires d’impuissance et d’échec ont été observés, malgré des efforts isolés comme la médiation de Charles Michel et d’Emmanuel Macron, entre l’Arménie et l’Azerbaïdjan, qui n’a finalement pas abouti.

Les différentes réactions de l’Union aux conflits internationaux reflètent la complexité des situations et illustrent les défis posés par les positions divergentes des États membres. Les divergences dans les approches de la résolution des conflits et la difficulté à développer une position cohérente sur des questions géopolitiques caractérisent la dynamique interne de la politique étrangère de l’Union européenne.

Ces échecs et ces limites ont affaibli le rôle de l’Europe sur la scène internationale et ont montré la nécessité d’une politique européenne unifiée et fondée sur des valeurs démocratiques pour répondre efficacement aux défis mondiaux. À l’avenir, l’UE devra continuer à concilier ses valeurs, telles que la démocratie et les droits de l’Homme, avec les besoins de stabilité et les intérêts économiques européens, une tâche rendue encore plus difficile par la complexité de la structure institutionnelle de l’Union. Le débat sur la politique étrangère européenne comprend des propositions de réforme telles que le passage au vote à la majorité qualifiée, l’intégration du Service européen pour l’action extérieure (SEAE) aux services de la Commission et la création d’une Académie diplomatique et militaire européenne, récemment proposée par Emmanuel Macron. Ces mesures pourraient permettre de renforcer la capacité d’action de l’UE en matière de politique étrangère, mais nécessitent un équilibre réfléchi entre le maintien de l’unité et la promotion de la coopération et du compromis entre les États membres. Une approche pragmatique pour des réformes progressives pourrait consister à mieux cibler le vote à la majorité qualifiée et à intensifier la coopération afin d’adapter efficacement la politique étrangère de l’UE aux nouveaux défis, sans pour autant porter atteinte à l’ordre institutionnel. Mais cela dépendra de la volonté politique de la prochaine législature issue des urnes au lendemain du 9 juin.