La partnership orientale dell’UE vista da Bruxelles: un’intervista esclusiva con Federica Mogherini

Fryderyk Lachaise: Vogliamo ringraziarla moltissimo, madama rettrice, per aver accettato di condividere con noi la sua esperienza riguardo i recenti sviluppi della policy dell’UE sulle partnership orientali

Grazie a voi, sono in verità molto contenta di condividerla con voi. Ho avuto la chance di visitare tutte le nazioni della partnership orientale, ad eccezione della Bielorussia - cosa che mi è molto dispiaciuta. Ma, in ogni modo, ricordo il mio mandato come un periodo di intensi scambi con gli ufficiali di queste nazioni, durante i quali ho avuto modo di imparare molto.

Maria Popczyk: Per iniziare, vorremmo chiederle come valuta l’evoluzione della Partnership Orientale durante la prima decade della sua esistenza. Pensa che il coinvolgimento dell’Unione in Europa dell’Est e nel Caucaso meridionale sia soddisfacente?

Prima di tutto, penso che in generale la politica della Partnership Orientale sia stata un successo. Vero che la strada non è stata tutta in discesa, ma se guardiamo allo sviluppo di ognuno dei sei Paesi partner, la cooperazione con l’UE ha visibilmente portato sviluppo economico e opportunità lavorative. Ha inoltre contribuito a rafforzare le relazioni tra le popolazioni da ambo i lati, cosa cruciale perché la collaborazione sia fruttuosa. Per questo, direi in definitiva che la Partnership Orientale nella sua forma presente sia un grande successo. Nonostante ciò, sono conscia della frustrazione di alcuni partner dell’UE verso il divario tra le proprie aspirazioni e i limiti di quello che l’Unione può offrire adesso. Similmente, c’è stato un certo disappunto nell’UE a causa della mancanza di riforme in alcune delle nazioni della Partnership Orientale, così come verso alcune contraddizioni all’interno di certi processi. Tutto sommato, comunque, questa politica è stata di successo. In particolare, di recente è migliorata ulteriormente dopo che l’UE e i suoi partner hanno trovato un modo di iniziare un percorso pensato ad hoc. Ha permesso ad ognuna delle nazioni della Partnership Orientale di trovare la propria strada e di definire le forme di cooperazione per loro più interessanti e sostenibili .

F.L.: Parlando delle singole nazioni, ci piacerebbe fare una domanda riguardo le conseguenze delle ultime elezioni presidenziali in Bielorussia. Quali lezioni pensa che l’UE abbia appreso in questo contesto dalla crisi ucraina del 2014? Sono state applicate alla risposta dell’UE a quella bielorussa?

Quello che è successo nel 2014 fu chiaramente una grave violazione della sovranità territoriale dell’Ucraina e del diritto internazionale. Prima di tutto, dobbiamo riconoscere e dare un nome alla radice della crisi: le azioni illegali della Russia, inclusa l’annessione della Crimea. Detto ciò, e siamo sempre stati autocritici, penso che nel passato ci sia stata una tendenza dal lato dell’UE a presentare la Partnership Orientale in maniera binaria, come una scelta tra la cooperazione economica-politica o con l’UE o con la Russia. Questo potrebbe aver portato a troppa pressione su alcune nazioni che rimangono in stretti rapporti con la Federazione russa.

Una prima lezione appresa è stata quindi la necessità di sviluppare un approccio meno esclusivo. Per questo, dal 2017 circa, continuiamo a sottolineare che la Partnership Orientale non riguarda l’imposizione di una scelta, quanto piuttosto la cooperazione in campi quali riforme economiche, commercio, instituzioni, stato di diritto e democrazia. Ogni Paese è libero di scegliere quale direzione prendere. In ciò, ci siamo mossi verso una strategia basata su processi e agende di riforme nazionali.

Questo è stato visibile nel contesto dei recenti eventi della Bielorussa, dove l’UE ha formulato una risposta concentrandosi sugli standard democratici della nazione stessa sottolineando il rispetto della volontà popolare, lo standard di democrazia e lo stato di diritto. L’UE non si è mai espressa in termini di imporre alla Bielorussia la scelta del “campo geopolitico”. Questo è molto importante per una nazione che ha dei rapporti stretti con la Russia. È inoltre un vantaggio per la società civile. Su questo punto, ricordo molto bene cosa la Maidan ucraina sembrasse e cosa le persone dicessero: “Stiamo combattendo per il cambiamento e per modernizzare la nostra nazione, per introdurre riforme anticorruzione, non per scegliere un lato”. A seguito di ciò, l’UE ha imparato che dovrebbe prima di tutto incentivare i movimenti democratici nati localmente nelle nazioni della Partnership Orientale.

M.P.: Come sa, questo magazine è affiliato alla Gioventù Federalista Europea (GFE), un’organizzazione che supporta fortemente il processo d’integrazione europeo. Quest’anno, la GFE ha celebrato il quindicesimo anniversario della sua campagna: “Democracy Under Pressure”, creata per aumentare l’attenzione verso il regime di Lukashenko. Come può l’UE supportare la società civile in Bielorussia?

Questa è un’ottima domanda, perché il caso della Bielorussia mostra perfettamente la necessità di rafforzare i movimenti locali nelle nazioni della Partnership Orientale. Alcune volte, mentre siedi nel tuo ufficio di Bruxelles, hai l’impressione che il tuo supporto possa danneggiare la credibilità o la popolarità della società civile. Infatti, se l’UE supporta i suoi membri apertamente, questi possono essere etichettati come “agenti” dell’Unione stessa. Di conseguenza, è necessario per l’UE sostenere il giornalismo indipendente e i movimenti della società civile, ma solo in maniera generale. L’Unione non dovrebbe imporre nulla, ma piuttosto provvedere loro gli strumenti necessari per seguire le proprie attività. A questo proposito, il network creato tra le organizzazioni della società civile e i giornalisti indipendenti tra gli Stati della Partnership Orientale si è mostrato molto utile. La loro cooperazione risiede interamente fuori dai poteri dell’UE, che non può essere accusata di dirigerli e influenzarli.

Un altro aspetto importante del coinvolgimento dell’UE in Bielorussia è legato alle proteste pubbliche: nessuno dovrebbe dimenticare mai gli individui oppressi dalle autorità statali. Al contrario, questi problemi sono stati portati in sede durante i meeting e gli incontri ufficiali a tutti i livelli. Facendo ciò, l’UE può segnalare che essi vengono notati e può effettivamente continuare a incoraggiare la società civile chiedendo riforme in Paesi come la Bielorussia.

F.L.: Arrivando al tema delle misure che l’UE adotta in reazione agli sviluppi negativi nel vicinato orientale, vorremmo anche chiederle la sua opinione riguardo le sanzioni economiche. Lo scorso dicembre, il Consiglio europeo ha ancora una volta deciso di estendere le sanzioni dell’UE contro la Russia legate all’annessione della Crimea e al conflitto militare in Donbass. Pensa che tali misure restrittive siano state efficaci negli ultimi sette anni?

Nonostante sia una domanda difficile, la mia risposta sarebbe: non penso che l’UE avesse altro modo di agire se non in questa materia. Il 2014 ha probabilmente segnato il massimo delle discussioni politiche al Consiglio Affari esteri, in particolare per quel che riguardava le decisioni sulle sanzioni da imporre alla Russia dopo l’annessione della Crimea e l’invasione del Donbass. E, se si pensa alla composizione del Consiglio nel 2014, si può facilmente immaginare che le discussioni furono accese e complicate. Dovevamo decidere quale fosse la miglior reazione da adottare e quale quella da escludere. Personalmente, credo che l’imposizione di sanzioni fosse la cosa giusta da fare, come massimo potere effettivo che l’UE può esercitare sulla scena internazionale, di fatto: usare la pressione economica come anche coordinarsi con altri attori, siano gli Stati Uniti o altri partner in Asia.

Non fare nulla non era un’opzione, così come la risposta militare. Dimostrare unità adottando alla unanimità le sanzioni, qualcosa che Putin davvero non si aspettava, fu una vera vittoria per l’UE che mostrò una reazione politica chiara e l’abilità di esercitare pressione sulla Russia. L’economia russa ha sofferto da queste misure e nonostante l’impatto delle sanzioni sui processi di decisione e azione politica a Mosca sia stato limitato, non sappiamo cosa sarebbe potuto accadere in assenza di un’azione UE. Dobbiamo tenere a mente che senza le sanzioni o gli accordi di Minsk, anche se non furono implementati, il conflitto avrebbe potuto degenerare per il peggio.

Cosa l’UE è davvero riuscita a raggiungere è stato bilanciare le sanzioni economiche con l’apertura di un canale di dialogo con la Russia. Prima che le sanzioni fossero adottate, Mosca percepiva l’UE come parte della crisi ucraina, era quindi impossibile avere un dialogo sulla questione. Far partire questa conversazione ha preso un po’ di tempo. Nel 2017, finalmente, ho visitato Mosca per la prima volta come Alto rappresentante, e ciò non sarebbe stato possibile se il dialogo politico non si fosse riaperto.

F.L.: Da quando Joe Biden è presidente degli Stati Uniti, la Casa Bianca ha assunto una posizione più asservita vis-à-vis con la Russia, perfino qualificando il presidente Putin come “killer” riguardo il caso Navalny. Secondo lei, l’UE seguirà il suo partner transatlantico o adotterà un approccio più di confronto verso Mosca?

Mentre la diplomazia USA tende ad avere un approccio binario vis-à-vis la Russia, noi europei normalmente ne adottiamo uno più differenziato, complesso. Lo stesso si applica alle nostre relazioni con la Cina: l’UE l’ha definita una partner su alcuni fronti ma anche una concorrente, se non una rivale sistemica, su altre materie. È un’attitudine molto pragmatica, dato che per esempio non puoi affrontare il problema del cambiamento climatico senza andare anche verso la Cina. Penso che gli europei manterranno un approccio complesso anche verso la Russia, dicendo che la cooperazione è possibile e desiderabile in talune aree, complicata - e che richiede un dialogo aperto - in altre e che, inoltre, sia molto difficile - e necessiti una certa durezza - in ambiti come l’Ucraina, i diritti umanie lo stato di diritto.

Un altro elemento che noi europei abbiamo più di altri è il nostro contatto diretto con i russi. Sono sempre rimasta stupita vedendo il numero di studenti russi che vengono in Erasmus nelle nazioni europee. Penso che sia il miglior investimento che possiamo fare perché un giorno la politica in Russia si evolverà, quindi è importante osservare i cambiamenti interni della società russa. Se pensiamo all’Ucraina nel 2013-14, l’UE era sul punto di firmare un accordo di associazione con un leader politico che poi è diventato un oppositore del progetto. Comunque, era un accordo con la nazione e non con il suo leader. Penso che l’UE sia molto brava a gestire le sue relazioni con al società. Non ci concentriamo solo su leadership e istituzioni, ma guardiamo oltre - alla società civile, al mondo accademico e a quello degli affari.

M.P.: Avremmo un’ultima domanda, legata alle interviste che abbiamo condotto precedentemente con giovani provenienti dalle nazioni della Partnership Orientale. Il tema della differenziazione è emerso diverse volte nelle nostre conversazioni. Pensa che la politica dell’UE della Partnership Orientale dovrebbe fare una distinzione tra le nazioni che hanno firmato accordi di associazione con l’Unione e quelli che non l’hanno fatto? O tale distinzione avrebbe più senso rispetto ai progressi fatti in termini di democratizzazione e quelli che invece rimangono autoritari?

Queste differenze esistono nella pratica. Se hai firmato un accordo di associazione, godi già di uno status differente, di un framework istituzionale. Nella mia personale opinione, comunque, è estremamente importante non creare due differenti scatole. Precisando, ho sempre rifiutato di riferirmi a “alte aspettative” - non sono più alte per nessuna nazione - sono semplicemente differenti. In particolare, Armenia e Azerbaijan non sono meno ambizioserispetto i tre stati della Partnership Orientale che hanno l’accordo di associazione. Semplicemente, vogliono un altro tipo di partnership, che è ambizioso in altro modo. Il fatto importante è che l’UE sia capace di definire cosa meglio calzi con ognuna di queste nazioni per rispondere alle necessità della società locale.

Detto ciò, è altresì importante evitare di creare delle etichette come “prima classe” e “seconda classe” tra le nazioni della Partnership Orientale, perché questo porterebbe ad una sorta di politicizzazione del problema. Ad un certo punto, la questione di un accordo di associazione con la Moldavia è stato politicamente manipolato, cosa che non ha fatto alcun bene né alla nazione né all’UE. Quando la Moldavia ha avuto un Presidente meno euro-entusiasta, molti hanno sostenuto che la posizione avrebbe dovuto subire un trattamento diverso. Non condivido tale approccio. Di nuovo, la partnership è con la nazione, non la sua leadership politica; se i leader cambiano, questo non dovrebbe incidere sulle relazioni tra lo Stato e l’UE.

Quindi, io vorrei tenere le sei nazioni membro della Partnership Orientale in un unico box; anche perché non si può mai sapere, alcune nazioni come l’Armenia o l’Azerbaijan, o perfino la Bielorussia, potrebbero iniziare a correre rapide, o potresti avere dei passi indietro delle altre nazioni. Io vorrei essere cauta nel differenziare. So che è una grande frustrazione verso la prospettiva dell’appartenenza all’UE, ma come ho sempre messo in luce abbiamo nazioni nei Balcani occidentali che aspettano ormai da un po’ di tempo.

La Partnership orientale dovrebbe unire e non dividere le nazioni, perché è un approccio davvero socio-centrico. Questo può dare continuità a tale vicinanza. Dei cambiamenti di politica domestica avvengono spesso, quindi se la partnership con l’UE diviene parte della politica dei partiti, anche tu rimani soggetto al cambiamento ad ogni ciclo elettorale. Per me, la cosa più importante è che questa agenda diventi una agenda nazione, non un’agenda politica. Rispetto ciò, slegarsi da un approccio geopolitico binario Est-Ovest è un modo di eliminare tale politicizzazione.

M.P.: Madama rettrice, molte grazie per aver condiviso queste idee sulla Partnership Orientale con noi. Speriamo che, nonostante le tensioni correnti nell’area, questa partnership continuerà a portare dei frutti grazie all’approccio socio-centrico appena messo in luce.

F.L.: Non potremmo concludere questa serie di conversazioni sulle politiche UE in maniera migliore. Le siamo grati per il suo tempo e per il supporto alle nostre attività.