En bref : comment fonctionne l’Allemagne ?

Alors que la première puissance économique européenne a pris la présidence tournante du Conseil de l’UE ce 1er juillet, les médias de l’Hexagone commencent petit à petit à s’intéresser à ce qu’il se passe de l’autre côté du Rhin, et à raconter autre chose que les incidents (multiples hélas) survenus entre Français et Allemands alors que la frontière était fermée pour cause de coronavirus.

Ce qu’il manque toutefois dans toutes ces contributions - très intéressantes au demeurant - c’est une explication claire du fonctionnement de l’Allemagne, d’un point de vue institutionnel et politique, ce qui permettrait de mieux appréhender la vision européenne du pays.

En nous focalisant sur les aspects susmentionnés, considérablement différents de ce qu’il se fait en France, sans pourtant porter quelconque jugement de valeur sur tel ou tel modèle, tâchons de remédier - bien modestement - à cette méconnaissance.

Le fédéralisme comme ADN

Le principal point de divergence entre la France et l’Allemagne concerne bel et bien l’organisation territoriale des deux Etats. Alors que notre pays opère depuis presque quatre décennies une décentralisation - de façade ? - et compte introduire un principe de « différenciation » territorial dans sa Constitution, l’Allemagne est un pays de tradition fédérale. Cela signifie par conséquent que les divisions territoriales allemandes, en particulier les 16 Bundesländer, ont des compétences très larges et bien définies dans la loi fondamentale (le terme officiel pour désigner la Constitution allemande). Ceux-ci possèdent en outre un gouvernement, dirigé par un « ministre-président », un parlement (le « Landtag ») et une représentation au niveau fédéral, au Bundesrat, la chambre haute de l’Assemblée fédérale (le Bundestag étant la chambre basse).

Le fédéralisme est non seulement lié à l’histoire du pays (l’unité allemande ne date que de 1871) mais est intrinsèquement lié à la démocratie allemande. Les deux seules expériences contemporaines de centralisme sur le territoire allemand se sont soldées par des échecs et des dérives autoritaires effroyables (le troisième Reich et l’Allemagne de l’Est). De plus, la réunification officielle des deux Allemagnes en octobre 1990 a été précédée de la création de six Bundesländer en ex-RDA, en vertu de la loi fondamentale. La réunification n’a donc été aucunement une « annexion », contrairement à ce que certaines revues prétendument bien informées, comme Le Monde Diplomatique, ont pu dire.

Un modèle de démocratie… indirecte

On l’aura compris, la loi fondamentale allemande de 1949 est un texte d’une importance capitale pour comprendre la démocratie allemande. Celle-ci est d’ailleurs un modèle de stabilité politique, puisque la RFA et l’Allemagne unifiée n’ont connu que sept chanceliers et une chancelière. La culture du consensus et des coalitions partisanes, scellées par les « accords de coalition » très contraignants, sont les principales raisons de cette bonne santé démocratique.

Une démocratie pourtant assez indirecte, comme en témoigne le mode de scrutin des élections fédérales. Pour l’expliquer simplement, l’électeur allemand n’a pas une, mais deux voix lorsqu’il doit voter pour la composition du Bundestag : l’une pour désigner un représentant de la circonscription dans laquelle il vote, choisi au scrutin uninominal à un tour, et l’autre pour un parti politique, obéissant à la proportionnalité. À l’issue du vote l’intégralité des sièges à pourvoir est répartie à la proportionnelle des secondes voix, en englobant les 299 députés élus dans les circonscriptions. En fonction des résultats, le nombre de parlementaires est même amené à augmenter.

Un mode de scrutin très complexe, mais juste selon bien des observateurs, d’autant plus que l’Allemagne, pays de tradition parlementaire, accorde une très grande importance à son Bundestag. Celui élit en effet le Chancelier, le président de la République, ainsi que les juges du Tribunal constitutionnel fédéral, conjointement avec le Bundesrat.

Autre élément de démocratie indirecte concernant la chambre haute, celle-ci est composée de 69 sièges, répartis en fonction du poids démographique des Bundesländer. Toutefois, ce ne sont pas des sénateurs élus qui y siègent, mais bien des experts de la thématique discutée, un peu sur le modèle du Conseil de l’UE, quelque peu comparable tout de même au CESER français.

Une architecture institutionnelle très différente de celle de la France donc, encore très marquée par le jacobinisme et le rôle prépondérant du Président de la République. Les grandes consultations impliquant les citoyens, ainsi que les référendums, plébiscités dans la Vème République, n’existent pas en Allemagne.

L’intégration européenne comme cadre de développement

Dernière différence notable entre la France et l’Allemagne : leur rapport à la construction européenne. Dès le début du processus, à la fin des années 1950, les desseins divergeaient : alors que la France du Général de Gaulle y voyait un moyen de conserver sa puissance, la jeune RFA, traumatisée par la guerre et partiellement souveraine, y voyait un cadre de développement démocratique.

Même si aujourd’hui, de nombreux commentateurs expriment leur crainte d’une « Europe allemande », il ne faut pas oublier que l’Allemagne n’est strictement rien sans l’Union européenne (surtout d’un point de vue commercial), et que Berlin a mis beaucoup de temps à embrasser un leadership politique auquel la première puissance économique du continent pouvait prétendre.

A défaut de la dominer entièrement (sic), l’Allemagne a su intelligemment influencer le travail des institutions européennes, contrairement à la France qui, par son mépris pour le parlementarisme européen, ne se repose quasiment que sur les deux Conseils. En se penchant sur la composition de la Commission et du Parlement, on remarque que plus on monte dans la hiérarchie, plus on trouve d’allemands et de germanophones. L’élection de l’ancienne ministre de la Défense, Ursula von der Leyen, à la tête de l’exécutif européen, n’y est pas étranger, mais la tendance était visible déjà bien avant.

Cette stratégie de placer des Allemands aux postes européens stratégiques pourrait faciliter la présidence allemande du Conseil de l’UE. Pour qu’elle soit un véritable succès, l’Allemagne devra également travailler étroitement avec ses partenaires, en premier lieu la France. Pour ce faire, une bonne connaissance du fonctionnement de l’Allemagne, de sa politique interne comme européenne, est indispensable.