Europäische Sozialpolitik: Ursprung, Stellenwert und Zukunft

Das soziale Europa: Wie eine Utopie Wirklichkeit werden könnte

, von  Alisa Trojansky

Das soziale Europa: Wie eine Utopie Wirklichkeit werden könnte
Für Alisa Trojansky ist die Sozialpolitik eine historische Chance für von der Leyens Kommission. Foto: Flickr / EU2017EE Estonian Presidency CC BY 2.0

Noch vor wenigen Jahren schien eine gemeinsame europäische Sozialpolitik unmöglich: Die Mitgliedsstaaten hüteten ihre Souveränität statt zu kooperieren, und die Angleichung der Lebensbedingungen innerhalb Europas stockte. Gesamteuropäische Maßnahmen, die die spürbaren Nachwirkungen der Finanz- und Wirtschaftskrise für Europäer*innen hätten abfedern können, suchte man vergeblich. 2017 bekannte sich die Europäische Union dann endlich zur sogenannten Europäischen Säule sozialer Rechte. Diese hat das soziale Europa von dem Kopf auf die Füße gestellt: eine historische Chance, die Ursula von der Leyen nicht verpassen sollte – und eine Herausforderung zugleich.

Ursula von der Leyens Auftrag an Nicolas Schmit, den neuen Kommissar für Beschäftigung und soziale Rechte, lässt staunen: Einen Mindestlohn in jedem EU-Mitgliedsstaat braucht es, heißt es in ihrem Schreiben, dazu eine europäische Arbeitslosenrückversicherung, ein rechtlicher Rahmen für Beschäftigte auf digitalen Beschäftigungsplattformen wie Uber, die Stärkung des Europäischen Sozialfonds und ein neuer Fond für Regionen, die von Jobverlust bedroht sind, eine stärkere Einbindung der Gewerkschaften und Arbeitgeber in die Gesetzgebungund eine europäische Arbeitsbehörde. Kurz: ein geradezu revolutionär ambitioniertes Programm, das Arbeit und Soziales zu einem Fokus der kommenden fünf Jahre machen dürfte. Ganz eindeutig hofft die neue Kommissionschefin, mit einem sozialen Europa die Herzen der Europäer*innen erobern zu können.

Ein Blick zurück auf den Vertrag von Maastricht 1992, den „Gründungsvertrag“ der EU, zeigt, dass die Idee vom sozialen Europa jedoch keineswegs neu ist: Sie ist so alt ist wie die EU selbst. In Artikel 3 des Vertrags über die Europäische Union heißt es, die EU „bekämpft soziale Ausgrenzung und Diskriminierungen und fördert soziale Gerechtigkeit und sozialen Schutz, die Gleichstellung von Frauen und Männern, die Solidarität zwischen den Generationen und den Schutz der Rechte des Kindes.“ Auch das Prinzip der sozialen Marktwirtschaft und das „Wohlergehen der Völker“ sind dort verankert. Und doch lagen noch vor wenigen Jahren viele dieser Forderungen in weiter Ferne. Die formalen Kompetenzen der EU in der Sozialpolitik sind sehr begrenzt: So ist in den Verträgen auch festgelegt, dass die EU zum Beispiel nicht in politisch sensible Felder wie die nationale Lohn- und Rentenpolitik eingreifen darf. Wie kommt es also, dass ausgerechnet die konservative Politikerin Ursula von der Leyen sich dafür einsetzt, dass Europa sich viel stärker einmischen sollte und sogar einen Mindestlohn festlegen sollen dürfte? Zwei Gründe dürften dafür entscheidend sein: Die wachsendenden sozialen Herausforderungen Europas und der gewachsene öffentliche Druck, diese politisch anzugehen.

Wachsender Ungleichheit eine gemeinsame Basis entgegenbringen

Ein wichtiges Argument für Europa in der Sozialpolitik ist, dass ein gemeinsamer europäischer Markt auch eine gemeinsame soziale Basis braucht. Eine europäische Wirtschafts- und Währungsunion ohne soziale Abfederung ist anfälliger für Krisen, sagen Expert*innen, weil einzelne Länder dadurch in wirtschaftlich schwachen Zeiten in einen sich selbst verstärkenden Kreislauf von einbrechender Nachfrage, Arbeitsplatzabbau und Armut geraten.

Über die Jahrzehnte hat sich allerdings gezeigt, dass die EU weit davon entfernt ist, einen gemeinsamen Markt mit gleichwertigen Lebensbedingungen in jedem Mitgliedsstaat zu verknüpfen. Beispielsweise ging die wirtschaftliche und soziale Angleichung zwischen den „alten“ Mitgliedsstaaten und den ehemaligen Ostblockstaaten, von denen viele im Rahmen der Osterweiterung 2004 EU-Mitglieder wurden, weit langsamer voran als erwartet – trotz regem Austausch an Waren, Arbeitskräften und Dienstleistungen. Einzelne Länder wie Rumänien oder Litauen verloren in den 15 Jahren seit der Osterweiterung 10 Prozent ihrer einheimischen Arbeitskräfte ins Ausland, auch weil ihr Lohnniveau im Vergleich zu den alten Mitgliedsstaaten viel zu niedrig ist. Außerdem wachsen Niedriglohnsektor, die prekäre Beschäftigung und die Einkommensungleichheit in Europa: Der EU-weite Anteil der Beschäftigten, die weniger als zwei Drittel des nationalen mittleren Einkommens erhalten, liegt bei 17,2 Prozent, in Deutschland sogar bei 22,5 Prozent.

Zu dieser ohnehin schon angespannten Situation kam die Wirtschafts- und Finanzkrise hinzu, die die nationalen Sozialsysteme der „Krisenländer“ besonders hart traf. Erholt haben sich letztere von der Krise bis heute nicht vollständig. Die harten Sparmaßnahmen, die etwa Griechenland und Spanien durchführen mussten, um ihre Staatshaushalte und den Euro „zu retten“, trafen die Bevölkerung direkt – besonders auch junge Menschen, die von Jugendarbeitslosigkeit und Einsparungen im Gesundheitssystem betroffen waren. Diese Entwicklungen haben es Eurokritiker*innen und Populist*innen leicht gemacht, die Politik der Europäischen Union für die Ungleichheit in Europa verantwortlich zu machen. Für die Institutionen in Brüssel wurde deshalb immer klarer: Neben der Stabilisierung der Wirtschaft, der Bekämpfung des Niedriglohnsektors und der Abwanderung von Arbeitskräften geht es letztlich auch um die Zukunft Europas. Wie der Phönix aus der Asche: Die Europäische Säule sozialer Rechte

Im Oktober 2014 forderte Jean-Claude Juncker öffentlich „Topnoten“ für ein soziales Europa. Drei Jahre später sollten diesem Versprechen dann endlich Taten folgen: Am 17. November 2017 fand zum ersten Mal nach 20 Jahren ein europäischer Sozialgipfel in Göteborg statt. Die Europäische Kommission, der Rat und das Europäische Parlament bekannten sich zu einer „Europäischen Säule sozialer Rechte“. Hinter diesem Titel verbringt sich ein nicht rechtsverbindliches Dokument, das 20 Grundsätze und Rechte für ein soziales Europa enthält: Chancengleichheit und Arbeitsmarktzugang, faire Arbeitsbedingungen, sozialer Schutz und soziale Inklusion. Von Bildung und Gleichstellung der Geschlechter bis hin zum Recht auf Beschäftigung und Pflege im Alter ist alles enthalten. Ein echtes Mandat für die Europäische Union, für ein soziales Europa aktiv zu werden.

In den zwei Jahren, die seit dem Gipfel vergangen sind, hat sich die Europäische Säule sozialer Rechte als eine echte Wundertüte entpuppt. Um die festgehaltenen Rechte umzusetzen, bedient sich besonders die Kommission einer Reihe unterschiedlicher Instrumente: Nicht nur Richtlinien und Regulierung gehört dazu, sondern auch Monitoring, Kommunikation, neue Behörden und Geldzahlungen. Die Strategie: Wo jahrelang eine Blockade herrschte, versucht man nun, Kreativität zu zeigen und soziale Maßnahmen in neuem Licht zu präsentieren. Es brauche sie, um die Akzeptanz Europas zu stärken und die Wirtschaft zu stabilisieren, so die Botschaft. Statt politischen Kompetenzgerangel setzt man auf breite Allianzen: Das Ziel ist es, alle Akteur*innen mitzunehmen, die zur Erreichung der Ziele beitragen können – darunter nationale Regierungen, aber auch Arbeitgeber, Gewerkschaften, Nichtregierungsorganisationen und soziale Dienstleister.

Die Erfolge können sich sehen lassen: So kann sich Jean-Claude Juncker etwa damit rühmen, nach Jahrzehnten von Verhandlungen über die Mutterschutzrichtlinie nun sogar eine Work-Life-Balance-Richtlinie umgesetzt zu haben: So heißt es in der Richtline, dass bis 2022 jedes EU-Land einen Vaterschaftsurlaub von mindestens zehn Tagen garantieren muss, der mindestens in Höhe des Krankengelds vergütet wird. Außerdem soll jede*r Beschäftigte mindestens fünf Tage Pflegeurlaub für die Pflege eines Angehörigen erhalten. Während diese Schritte klein erscheinen mögen, so sind sie doch ein Durchbruch, weil sie echte soziale Mindeststandards für die gesamte EU setzen. Auch die Richtlinie zu transparenten und vorhersehbaren Arbeitsbedingungen wird bis 2020 in nationales Recht umgesetzt werden: Sie sieht unter anderem eine Höchstdauer für die Probezeit und Kriterien zur Planbarkeit der Arbeitszeit (z.B. Arbeit auf Abruf) vor. Sogar die Novellierung der hochumstrittenen Entsenderichtlinie gelang, bei der es um EU-Bürger*innen geht, die in einem anderen Mitgliedsstaat Dienstleistungen erbringen und dabei arbeitsrechtlich oft weniger geschützt sind als Einheimische. Ein weiterer Erfolg war eine Empfehlung des Rates über den Zugang zu sozialer Sicherung für Arbeitnehmer*innen und für Selbstständige.

Die Kritik an der Säule und ihrem nichtverbindlichen Charakter wurde über die fünf Jahre der Juncker-Kommission immer leiser: Fast scheint es, als habe es die Säule geschafft, eine europäische Sozialpolitik „durch die Hintertür“ einzuführen. Offen bleibt jedoch, ob die neue Kommission unter von der Leyen die Erfolgsserie Junckers fortsetzen kann.

Ziehen und Zerren: Wer dem sozialen Europa noch im Weg steht

Die Divergenzen zwischen den europäischen Wohlfahrtsstaaten sind riesig und spiegeln nicht nur unterschiedliche politische Prioritäten, sondern auch die ökonomischen Ungleichheiten zwischen den EU-Mitgliedsstaaten wider. Zahlungen aus der Arbeitslosenversicherung werden zum Beispiel in Ungarn für drei, in Belgien für eine unbegrenzte Dauer bezahlt. Die Kombination aus staatlicher, betrieblicher und privater Rente funktioniert in jedem EU-Staat anders, ebenso die Familienleistungen, die Grundsicherung und eine schier endlose Anzahl weiterer Leistungen. Umso länger diese Liste, desto größer auch der Souveranitätsverlust der Nationalstaaten angesichts einer EU, die sich in ihre Sozialpolitik einmischt.

Besonders schwierig wird es, wenn es um verbindliche soziale Mindeststandards in der EU gilt: Selbst einige Gewerkschaften und die Regierungen der „großzügigsten“ Wohlfahrtsstaaten in der EU verhalten sich hier zögerlich. Das Argument: Wo Mindeststandards gesetzt werden, könnten diese bald als die neue Norm gelten – und würde es Regierungen, die zuvor bereits weit progressiver waren, erleichtern, nur „das Nötigste“ zu tun oder ihre nationalen Standards sogar zu senken. Ein Beispiel ist der europäische Mindestlohn, den Ursula von der Leyen ganz oben auf ihre Agenda gesetzt hat: In Schweden, Finnland und Dänemark wird der von Gewerkschaften und Arbeitgeberverbänden für alle Arbeitnehmer*innen verhandelt, der Staat hält sich raus. Dieses empfindliche Gleichgewicht könnte durch europäisches Eingreifen leicht verloren gehen, so die Befürchtung der nordischen Staaten.

Der gemeinsame Weg zu einer Verwirklichung sozialer Rechte für alle EU-Bürger*innen ist deshalb immer noch weit. Eine europäische Arbeitslosenrückversicherung oder zumindest Mindeststandards für nationale Arbeitslosenversicherungen und ein Mindesteinkommen werden in Brüssel zwar heftig diskutiert, aber die Umsetzung erscheint noch immer in weiter Ferne. Ähnlich kritisch steht es um die Einnahmenseite, also das Geld, das soziale Maßnahmen möglich machen könnte: Eine gemeinsame Steuerpolitik, die soziale Umverteilung finanzieren könnte, gilt noch immer als ein Tabu, weil sie nationalstaatliche Kompetenz ist. Im europäischen Semester, einer Art Koordinierungsprozess der nationalen Wirtschafts- und Fiskalpolitik, wurden soziale Kriterien nun zwar stärker mit einbezogen, allerdings gibt es keine verbindlichen Handlungsempfehlungen. Lediglich ein soziales „Scoreboard“ soll es für Bürgerinnen und Bürger transparent machen, wie ihr Mitgliedsstaat in sozialen Fragen im Vergleich abschneidet.

Kann die neue Kommission es richten?

Ursula von der Leyen will kein Europa der Märkte: Ihre sozialpolitische Affinität hat sie bereits in Deutschland unter Beweis stellen können, wo sie vor der Übernahme des Verteidigungsministeriums sowohl Familien- als auch Arbeitsministerin war. Die Herausforderungen, die sich ihrer Kommission stellen, sind dennoch groß: Die Nationalstaaten davon zu überzeugen, dass ein soziales Europa für den Binnenmarkt, wirtschaftlichen Wohlstand und Europas Zukunft notwendig sind, ist keine einfache Aufgabe. Wie viel Gewicht die Europäische Säule sozialer Rechte tragen kann, was sie also wirklich langfristig leisten kann, muss erst noch getestet werden.

Die Kommissionspräsidentin und ihr Team von Kommissar*innen haben sich klar dazu bekannt, diese Herausforderung anzunehmen: In ihrem Arbeitsprogramm kündigt von der Leyen unter anderem einen Aktionsplan zur konkreten Umsetzung der Europäischen Säule sozialer Rechte während ihrer Mandatszeit an. Aber kann sie es schaffen, den Erwartungen der Europäer*innen gerecht zu werden, Europas Sozialsysteme für die neuen Herausforderungen fit zu machen und die Lebensverhältnisse anzugleichen? Daran, ob sie die Chancen der europäischen Säule sozialer Rechte nutzen kann, könnte sich nicht zuletzt ihr Erfolg als Kommissionspräsidentin entscheiden.

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