A la recherche d’une diplomatie (énergétique) européenne…

L’énergie est un domaine particulièrement sensible pour la souveraineté nationale des pays membres de l’Union européenne : les systèmes énergétiques se sont construits de manière largement autonome et le mix énergétique est le symbole de choix de société (comme le nucléaire en France). C’est pourquoi l’intégration dans le domaine énergétique a toujours été très poussive, pour ne pas dire freinée par l’hostilité des Etats-nations [1].

C’est d’autant plus curieux que le projet européen a commencé à se concrétiser par des projets énergétiques, dans les années 1950 avec la Communauté européenne du charbon et de l’acier (CECA) et la Communauté européenne de l’énergie atomique (dit EURATOM). Néanmoins, la Communauté économique européenne n’est pas allée plus loin dans cette intégration. Il faudra attendre les différents chocs pétroliers des années 1970 pour voir de timides évolutions.

Les choses se sont néanmoins accélérées à partir de la fin des années 1990 avec la libéralisation des marchés de l’électricité et du gaz (le premier paquet énergie de 1996) et surtout avec l’émergence durant les années 2000 d’une véritable politique « climat-énergie » pour favoriser la transition énergétique, avec notamment la maîtrise de la consommation énergétique et le développement des énergies renouvelables.

Ainsi, la politique énergétique de l’Union européenne s’est faite d’abord sur deux bases juridiques : le marché unique et la protection de l’environnement. Ce n’est qu’avec la ratification du Traité de Lisbonne en 2009 que l’Union s’est dotée d’une base juridique spécifique à la politique énergétique : l’article 194 TFUE. Si celui-ci ne mentionne pas explicitement la politique énergétique extérieure, il est apparu évident que les aspects intérieurs et extérieurs de l’action européenne en matière énergétique se complètent mutuellement.

La dépendance européenne

Pour comprendre la politique énergétique européenne, il faut souligner un élément fondamental : la dépendance de l’Union européenne aux importations d’énergie.

En 2015, près de 55% de l’énergie consommée dans l’Union venait d’un nombre restreint de pays fournisseurs (la Russie, la Norvège ou encore l’Algérie). Ce pourcentage atteignait même 70% pour le gaz naturel et 90% pour le pétrole. La sécurité énergétique de l’UE est encore plus compromise par le fait que son principal fournisseur de pétrole et de gaz, la Russie, entretient avec elle une relation qui oscille entre la méfiance et l’hostilité.

Dans le même temps, l’Union européenne est de plus en plus confrontée à un « triangle d’incompatibilité » dans le domaine de l’énergie [2] :

• Le volume d’importations d’énergie va croître dans les prochaines années, dû en particulier à la forte demande de gaz naturelle.

• Le prix du pétrole est orienté à la hausse (à cause de la raréfaction des ressources faciles d’accès).

• Enfin, la crise climatique et écologique se faisant de plus en plus menaçante, il est impératif de changer au plus vite les modes de consommation énergétique actuels, largement basés sur les énergies fossiles.

Ces différents éléments risquent de gravement perturber à terme l’approvisionnement énergétique européen. C’est pourquoi l’Union européenne a commencé à élaborer une politique énergétique extérieure autonome. Quelles en sont ses caractéristiques ? Pour quels résultats ?

De la « gouvernance énergétique extérieure » à la « diplomatie énergétique » ?

L’Union européenne n’étant pas entièrement souveraine, il est très difficile de lui penser une diplomatie énergétique classique, surtout avec des Etats membres aux intérêts différents, voire parfois contradictoires. Néanmoins, les institutions européennes ont commencé dès le début des années 2000 à esquisser des pistes de réflexion.

On observe tout d’abord un changement de notions utilisées dans les discours officiels tout au long des années 2000 : tandis que le début de la décennie était marqué par l’utilisation quasi exclusive de la « gouvernance énergétique », la fin de la décennie était au contraire marquée par son remplacement par la notion de « diplomatie énergétique ».

Ce changement discursif trouve son origine principalement dans une chose : le comportement de la Russie en Europe.

L’année 2006 est marquée par le tournant entre l’utilisation des notions de « gouvernance énergétique » et de « diplomatie énergétique ». C’est également l’année de la première crise d’approvisionnement entre la Russie et l’Ukraine, un pays fournisseur d’une part, un pays de transit d’autre part, tous deux très stratégiques pour l’Union européenne. Cette dernière s’est rendue compte à ce moment-là de sa vulnérabilité énergétique en général, et de sa dépendance au gaz russe en particulier.

C’est à partir du milieu de la décennie 2000 que les premiers documents préconisant une meilleure politique énergétique extérieure sont publiés : la communication de la Commission européenne et du Haut-Représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité (2006), la résolution du Parlement européen sur la politique étrangère commune dans le domaine de l’énergie (2007) et la communication de la Commission sur la sécurité de l’approvisionnement énergétique et la coopération internationale (2011).

Les troubles politiques en Ukraine et l’annexion russe de la Crimée en 2014 ont eu pour conséquence une accélération de la structuration de la politique énergétique européenne, dans ses aspects internes comme externes.

La communication sur l’Union de l’énergie de 2015 comporte en effet un plan d’action mentionnant l’importance de la politique énergétique extérieure. Les conclusions du Conseil de l’Union sur la diplomatie énergétique, de la même année, viennent compléter et structurer la réflexion de manière décisive : après de nombreuses années, l’Union européenne est parvenue à associer vision stratégique intérieure et extérieure.

L’action européenne pour sa diplomatie énergétique peut être résumée en trois axes :

• Un renforcement du dialogue stratégique entre les partenaires européens pour faire converger leurs intérêts énergétiques et, in fine, permettre le développement d’une voix unique de l’Union européenne sur la scène énergétique mondiale ;

• Le développement de partenariats avec les acteurs énergétiques mondiaux pour défendre le multilatéralisme énergétique ;

• Le renforcement de la coopération énergétique pour assurer la convergence des règles.

Il existe donc un changement discursif entre la « gouvernance extérieure énergétique » du début des années 2000 et la « diplomatie énergétique » de ces dernières années. Cela témoigne d’une politisation croissante de la politique énergétique extérieure, du moins dans les esprits.

Il existe en effet un décalage entre les discours et la réalité. Le marché énergétique est encore largement considéré par l’Union européenne comme un marché « classique », presque sans interférence géopolitique, où la transparence et la libéralisation sont des valeurs cardinales.

Même si cela commence à changer avec les premières mesures de l’Union de l’énergie, le fossé entre ce qui est voulu et ce qui est fait est encore considérable. On peut même parler d’une « gouvernance énergétique extérieure européenne » coexistant tant bien que mal avec 28 diplomaties énergétiques nationales.

Le voisinage de l’UE, un terrain d’expérimentation

La diplomatie énergétique européenne s’adresse à tous les partenaires énergétiques, les fournisseurs traditionnels (Russie, Norvège, Moyen-Orient), les nouveaux fournisseurs (l’Asie centrale, l’Amérique latine) et les grandes puissances économiques et énergétiques (les Etats-Unis, le Canada, la Chine).

Les pays de la politique européenne de voisinage (répartis entre le Partenariat oriental et l’Union pour la Méditerranée) sont également une région de première importance et un terrain d’expérimentation pour l’efficacité de cette nouvelle diplomatie énergétique.

Le Partenariat oriental en particulier est le lieu d’une européanisation des politiques énergétiques du voisinage oriental. Le cadre multilatéral du Partenariat, avec sa plateforme consacrée à la sécurité et à la transition énergétique, est une innovation dans la politique européenne de voisinage, permettant un échange de bonnes pratiques. Les accords d’association avec l’Ukraine, la Moldavie et la Géorgie comporte aussi de nombreuses clauses énergétiques contraignantes.

La Communauté de l’énergie, une organisation chargée d’exporter l’acquis communautaire énergétique, est maintenant bien implantée dans le voisinage oriental.

Les relations énergétiques avec la Russie, bien que rompues en 2014, jouent un rôle essentiel dans la stabilisation de la région et dans la crédibilité de la diplomatie énergétique européenne.

Vers une diplomatie énergétique « sui generis » ?

Depuis une quinzaine d’années, l’Union européenne semble avoir pris conscience de l’importance d’une politique énergétique cohérente et stratégique, particulièrement dans son proche voisinage. Pourtant, de nombreux obstacles sont encore à surmonter.

Le premier d’entre eux est les intérêts nationaux divergents qui minent la politique énergétique européenne. L’exemple de Nord Stream II, un projet de gazoduc entre la Russie et l’Allemagne et décrié par les pays d’Europe centrale et orientale, en est l’exemple emblématique de ces derniers mois.

De manière générale, la diplomatie énergétique européenne ne pourra émerger entièrement que si l’Union européenne parle d’une seule et même voix sur la scène énergétique internationale. Comment en arriver là alors que la politique énergétique interne de l’UE est toujours fragmentée ? Cela profite bien évidemment à des pays comme la Russie, qui utilise l’énergie comme arme politique. Néanmoins, on ne saurait surestimer la capacité de nuisance de Moscou, étant donné l’interdépendance mutuelle euro-russe dans le domaine de l’énergie.

Peut-on pour autant parler de diplomatie énergétique européenne « sui generis » (« de son propre genre ») ? Si l’Union européenne est une entité « sui generis », car plus tout à fait une organisation internationale ni encore un Etat souverain, pourquoi sa diplomatie énergétique ne le serait pas non plus ?

L’influence de l’Union européenne dans l’énergie est déjà assez manifeste dans son voisinage oriental, ce qui prouve une certaine réussite de l’européanisation des politiques énergétiques (même si beaucoup de progrès restent à réaliser).

La diplomatie énergétique européenne n’est pas une diplomatie énergétique classique car l’Union européenne n’a pas encore suffisamment politisé les enjeux énergétiques. Mais est-ce absolument nécessaire ?

La défense du multilatéralisme énergétique, la transition énergétique et la transparence des marchés énergétiques sont des valeurs défendues par l’Union. Elle arrive pour le moment à exercer son influence énergétique dans ces domaines, même si une plus forte unité européenne pourrait considérablement augmenter l’efficacité de l’action européenne. La dynamique des prochaines années sera décisive pour l’avenir de la diplomatie énergétique européenne.