Réforme de la Cour Européenne des Droits de l’Homme : du nouveau à l’Est ?

Pourquoi une réforme si urgente ? La Convention, et son organe juridictionnel, la Cour européenne des droits de l’homme est le système le plus abouti, le plus perfectionné et le plus efficace de protection des droits fondamentaux au monde. Il n’est donc guère surprenant qu’il soit assiégé de prétentions. La Cour, pour la seule année 2008, a attribué près de 50 000 recours, alors que l’ancienne Commission des droits de l’homme en a attribué 45 000 en quarante ans. Ainsi, fin 2008, 97 300 requêtes étaient en attente d’être jugées. La Cour a rendu son 10 000ème arrêt en septembre 2008 [1].

Une telle charge de travail ne peut que susciter des inquiétudes quant à l’efficacité de la Cour, mais surtout à la qualité du traitement des affaires.

La réforme du Protocole n°14

Devant ce péril, des amendements ont été élaborés, au sein d’un protocole annexé à la Convention. Cet instrument a été adopté et ouvert à la signature le 13 mai 2004. Il apporte des changements majeurs dans la procédure suivie devant le juge européen. Les premiers concernent les formations de jugement. Un juge unique pourra désormais se prononcer définitivement sur l’irrecevabilité manifeste d’un recours, ce qui concerne la grande majorité des demandes, pour un office chronophage. En cas de doute, il renverra l’affaire devant le Comité de trois juges, qui continuera de se prononcer sur la recevabilité, mais réglera également au fond des affaires pour lesquelles il existe une jurisprudence bien établie de la Cour, ce qu’on appelle les séries, requêtes « clones » ou répétitives, manifestations de lacunes structurelles dans les droits internes.

Le changement le plus symbolique, et peut-être le plus problématique, est l’ajout d’une condition à la recevabilité des recours, le requérant devant faire état d’un préjudice important, élément de souplesse qui laisse une grande part à l’interprétation prétorienne. Cette condition s’appliquera sous réserve que le recours ait fait l’objet d’un examen par un juge au plan interne, et surtout après une période de deux ans, le temps pour la Grande Chambre d’établir des principes clairs pour l’appréciation de ce critère.

Que penser de ces modifications ? La première critique adressée, s’agissant du juge unique est par définition l’absence de décision collégiale. Ce à quoi l’on pourra rétorquer que le juge sera assisté de rapporteurs, chargés d’instruire l’affaire. C’est donc un dialogue, une collégialité informelle qui va s’installer, avec deux écueils à éviter, celui d’une décision uniquement formelle du juge, qui se limitera à entériner le rapport, et celui d’un juge ne tenant aucun compte de ce rapport. Concernant le motif d’irrecevabilité manifeste, il est déjà plus critiquable. En effet, les décisions rejetées pour cette raison ne sont pas rendues publiques, et peuvent cacher la réticence de la Cour à répondre à certaines questions pourtant importantes.

Enfin, concernant la nouvelle de « préjudice important », il s’agit là d’une entaille symbolique au recours individuel, en ce qu’elle rompt avec l’universalisme des droits de l’homme cher à la Cour, et qu’elle envoie comme message aux requérants que leur droit de recours n’est pas absolu. En réalité, cette nouveauté restera une entame théorique. Elle ne devrait concerner qu’un nombre d’affaires réduit, et pourrait même, au lieu de faire gagner du temps, rajouter du travail à la Cour, qui devra définir les critères pour apprécier cette condition. De plus, cela ne fait qu’officialiser un pouvoir de sélection des requêtes que la Cour s’est déjà octroyé.

A titre d’information, on peut également noter un effort pour accroître, s’il en était besoin, les garanties d’indépendance des juges, dont le mandat sera porté à neuf ans non renouvelable. Une attention particulière est en outre portée sur l’effectivité des effets des arrêts de la Cour. Le Conseil des ministres, chargé de surveiller l’exécution des arrêts, pourra engager devant la Cour une recours en interprétation ou en manquement contre l’Etat réfractaire. Enfin, on pourra remarquer l’ajout d’une procédure tout à fait originale, celle de la possibilité d’une tierce intervention du Commissaire des droits de l’homme du Conseil de l’Europe, qui pourra présenter des observations, écrites ou orales, voire prendre part à l’audience.

L’obstacle russe

Pour entrer en vigueur, le protocole devait être ratifié par tous les Etats membres. Malgré de nombreux appels, la Russie est restée sourde, et a obstinément refusé de ratifier le texte. Les motifs en sont quelque peu mystérieux. D’aucuns affirment que le mécontentement de Moscou à l’égard de ses trop fréquentes condamnations en serait la cause, notamment au sujet de la Tchétchénie. La Russie est en effet à l’origine de près de 28% des requêtes, devant la Turquie et la Roumanie. Et le pays argue que la Cour serait devenue une instance politique, guidée par des considérations idéologiques, propos que Jean-Paul Costa, président de la juridiction, a jugés inacceptables.

Les réticences russes se dirigent également vers l’irrévocabilité de la décision du juge unique, système auquel elle n’est pas familière, et qu’elle estime ne pas présenter suffisamment de garanties. Elle a donc proposé l’adoption du protocole accompagnée de telles réserves, ou l’élaboration d’un nouveau protocole purgés des défauts constatés. On ne peut que constater le caractère coquasse d’une Russie se faisant la gardienne d’une orthodoxie en matière des droits de l’homme. Cependant, même si les arrêts de la Cour ont nécessairement une portée politique, eu égard aux faits qu’ils traitent, et constituent une ingérence dans les affaires nationales, la Cour n’est soumise à aucune idéologie et n’applique pas de contrôle différencié selon l’Etat jugé.

L’enlisement impensable

La situation étant dramatique, le Conseil a envisagé les remèdes les plus terribles. On a pensé à supprimer le droit de recours individuel, si chèrement acquis. L’idée a néanmoins été rapidement repoussée, devant la perspective obligée de l’adoption d’un nouveau protocole qu’impose cette réforme. Et l’on sait quelles difficultés elle peut rencontrer. Ce qui restait certain, c’était la conservation du caractère pleinement juridictionnel de la Cour, consacré par le protocole n°11, à savoir le fait que toutes les affaires soient traitées par des juges professionnels.

Un protocole allégé

La ratification russe n’étant toujours pas un acquis, un palliatif rapide a été choisi, par l’adoption d’un nouveau protocole dit n°14 bis, aminci, adopté le 12 mai 2009, reprenant deux des principaux apports de son aîné, outre le changement de durée de mandat des juges de la Cour. Ainsi, les nouvelles compétences du juge unique et du Comité de trois juges sont confirmées. Ce protocole est entré en vigueur tout récemment, le 1er octobre 2009. Il permet de donner un nouveau souffle à la Cour, tout relatif et temporaire qu’il est.

Ce protocole n’est pas traditionnel, dans la mesure où il ne nécessite que le consentement de trois Etats pour entrer en vigueur. Ce fut chose faite le 1er octobre 2009. A ce jour, sept Etats l’ont ratifié et neuf ont déclaré accepter se le voir appliquer. La France n’a pas encore approuvé le texte, mais un projet a été présenté en Conseil des ministres le 5 novembre 2009. Le texte ne s’appliquera bien sûr qu’aux Etats signataires, en vertu du principe classique de droit international, selon lequel on ne peut rien imposer à des Etats souverains sans qu’ils y aient préalablement consenti. La coexistence durable de deux procédures différentes ne sera pas sans poser de problèmes dans un futur proche.

Une solution forcément provisoire

La cause était entendue dès le départ. Ces efforts ne suffiront pas à endiguer le flot de recours. Les raisons en sont connues. La Convention, sa protection extensive, et ses protocoles sont de mieux en mieux connus et utilisés, surtout le n°12 interdisant toute discrimination de manière générale, entré en vigueur le 1er avril 2005, dans les pays d’Europe centrale et orientale. Se pose également la question de l’adhésion de l’Union européenne à la Convention, avec l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne au 1er décembre 2009.

Une réflexion sur l’adaptation à long terme du système a déjà été mise en route lors du 3ème Sommet du Conseil de l’Europe, à Varsovie en mai 2005, avec la désignation d’un Groupe de sages, composé d’éminents juristes chargés d’étudier les mesures destinées à garantir la viabilité de la Cour. Le rapport rendu en décembre 2006 a été transmis au Comité directeur pour les droits de l’Homme, à charge pour lui de mettre en œuvre les propositions formulées.

L’avenir de la Cour

Il y a des mesures à laquelle la Cour ne semble pas devoir échapper. En premier lieu, on pense au filtrage judiciaire, mécanisme de tri des requêtes, dont aucune juridiction suprême ne peut faire l’économie. On évoque également, à l’instar de Louise Arbour, Haut-commissaire aux droits de l’homme des Nations-Unies, la prescription de priorités jurisprudentielles, pour « cibler les dossiers concernant de vrais débats de droit international et de droits humains », et « intensifier la réflexion sur les questions juridiques hautement complexes ayant des implications sociétales profondes ». L’accent est également mis sur la nature subsidiaire du recours devant la Cour, c’est-à-dire que c’est aux juridictions internes qu’il appartient en premier de garantir le respect de la Convention, et donc, en tirant les conséquences des décisions de la Cour, d’endiguer le flux des contentieux. Robert Badinter a même émis l’idée d’instaurer, à l’instar de ce qui se fait dans l’Europe communautaire, un Tribunal de première instance, de ressort national ou régional, chargé d’aiguiller les requêtes. On peut trouver un embryon expérimental de ce système à Varsovie, cette technique ne pouvant qu’aller de pair avec une formation des magistrats et des avocats pour une pleine efficacité.

La question criante reste cependant celle des moyens de la Cour, non dotée d’un budget propre, et dépendant entièrement pour son fonctionnement de celui du Conseil de l’Europe. Celui-ci devra poursuivre l’effort déjà conséquent qu’il fournit pour un accroissement des moyens de sa juridiction. Et pour ça, bien entendu, les Etats traînent les pieds.

Il ne faudrait néanmoins pas réduire les orientations des réformes vers une réduction du droit de recours individuel. Il s’agit, bien au contraire, de l’encadrer pour garantir la pérennité de son existence, et c’est là l’essence même de l’originalité et de la richesse de la Cour européenne des droits de l’homme.