Pour une révision de la politique d’élargissement de l’UE

Un constat

1. Sur proposition de la Commission, le Conseil Européen du 24 Juin 2011 vient de donner son feu vert à l’adhésion de la Croatie à l’UE d’ici 18 mois . Cette adhésion sera la première d’un nouveau cycle d’élargissement concernant 8 États candidats (7 États des Balkans occidentaux et l’Islande) auxquels s’ajoute le cas toujours pendant de la Turquie. A l’issue de ce cycle - aux alentours de 2020 - l’UE aura doublé le nombre de ses États membres (de 17 à 35) sur une période de I5 ans environ. Ces 8 adhésions feront d’autre part passer le nombre des « petits » États de l’UE (de l’ordre de 5 millions d’habitants) de 11 à 17 sur un total de 35.

2. Les 7 États des Balkans occidentaux présentent d’autre part des caractéristiques particulières du fait de leur histoire mouvementée et de leur récente accession à l’indépendance, à la démocratie et à l’économie de marché : rivalités ancestrales, séquelles du régime communiste et des récentes guerres intestines, contestations territoriales, minorités linguistiques et religieuses interpénétrées et antagonistes, retard économique et social, corruption.

3. Depuis le grand élargissement de 2004/2006, l’opinion publique intra-UE apparait fortement désorientée par l’expansion brutale, anxiogène et sans limites perceptibles, des frontières de l’Union. Cette perte de repères géographiques provoque un sentiment d’éloignement et une désaffection croissante (affaiblissement de l’« affectio societatis ») de l’opinion vis à vis d’une Europe sans cesse plus vaste et plus lointaine - une perte progressive du sentiment d’unité et de solidarité - une image de plus en plus floue et irréelle du concept et de l’identité d’une UE de moins en moins différenciée des organisations internationales classiques, européennes ou onusiennes.

4. Ces élargissements successifs s’effectuent sans véritable débat politique et public sur leur bien fondé. Le biais idéologique dominant, favorable par principe à l’élargissement, fait que le concept d’adhésion est synonyme d’ouverture, de générosité et d’humanisme et que toute réticence est taxée de fermeture , d’égoïsme et de conservatisme. En particulier, aucun débat sérieux ne s’est ouvert sur les conséquences de ces élargissements sur la viabilité politique et institutionnelle de l’UE telle qu’elle a été conçue à l’origine et sur son objectif fondamental d’intégration politique (« Une Union sans cesse plus étroite des peuples ») auquel l’UEF F demeure inébranlablement attachée.

5. L’opinion publique des États candidats semble, paradoxalement , tout aussi désorientée quant à la perspective d’adhésion. Les sondages révèlent - outre une totale méconnaissance de la nature de l’UE - un certain scepticisme voire une sourde hostilité d’une forte proportion de la population, basés principalement sur un sentiment nationaliste résurgent. Si bien que cette « adhésion sans les peuples » s’effectue plutôt à reculons faute de toute autre perspective clairement envisagée.

6. La nature même du processus d’élargissement - tel que mené par la Commission - étouffe toute possibilité de débat d’opinion : la négociation de type diplomatique et technocratique de 36 « chapitres » successifs - assortie d’un effet de cliquet - transforme l’adhésion en un exercice de « paperwork » déconnecté des réalités politiques et sociologiques et basé sur une adaptation purement formelle des législations des États candidats (sans garantie sur leur mise en oeuvre concrète cf. les cas de la Roumanie/Bulgarie). Le processus ressemble étrangement, dans sa pratique, à celui qui préside à l’adhésion à des organisations intergouvernementales telles que l’OCDE, l’OMC ou le Conseil de l’Europe.

7. Enfin, du côté de l’UE, les responsables politiques en sont progressivement venus à utiliser les élargissements comme un outil de (géo)politique étrangère destiné à tenter d’assurer la stabilité politique de l’environnement immédiat de l’UE, la promotion des idéaux de démocratie et de droits de l’homme et l’ouverture de nouveaux marchés économiques - tous objectifs fort honorables mais pas nécessairement compatibles, à un moment déterminé, avec les déterminants politiques fondamentaux de l’UE. C’est d’ailleurs en extrapolant cette approche que de nouvelles perspectives d’élargissement de l’UE vers l’Est lointain « européen » (Ukraine, Biélorussie, Moldavie, ...), voire vers la rive sud de la Méditerranée, sont à présent évoquées.

Une position

8. L’UEF FRANCE estime que le moment est venu d’ouvrir - de dé-vérouiller - le débat de fond sur la politique d’élargissement de l’UE. Le processus actuel, tel qu’il est mené, est-il compatible avec la nature même de l’UE telle que définie par les Traités ? L’opinion publique des États membres comme des États candidats approuve-t-elle ce processus ? Les Institutions de l’UE - même rénovées par le Traité de Lisbonne - pourront-elles fonctionner et faire face efficacement à un tel « défi du nombre et de la diversité » (cf. la règle d’unanimité, la taille de la Commission et du PE, etc...) ? Le fragile enracinement démocratique de l’UE, assuré par le Parlement Européen, pourra-t-il poursuivre sa lente mais indispensable progression ? Ne risque-t-on pas de voir, notamment lors des élections européennes, s’accroître le fossé entre l’opinion et les Institutions ? Peut-on continuer à faire du respect des droits de l’homme le critère prédominant et déterminant de toute adhésion - au risque de relativiser tous les autres - alors même que des organisations internationales comme le Conseil de l’Europe sont mieux placées pour l’assurer ?

Un tel débat aurait au moins pour mérite de compenser la surprenante absence de tout véritable effort d’information - de la part des autorités européennes comme nationales - sur les négociations d’adhésion et sur l’impact des élargissements envers le processus d’intégration interne de l’UE (cf. le « 4ème critère de Copenhague »).

9. La pratique - quelque peu démagogique - d’adhésions par « blocs » de pays candidats devrait être remise en cause et chaque candidature examinée séparément selon ses propres mérites, quelle que soit la proximité géographique et la potentielle rivalité entre les États candidats - ne serait-ce que par respect pour les spécificités nationales de chacun d’entr’eux.

10. La procédure même des négociations d’adhésion, telle que menée par la Commission sous la surveillance lointaine du Conseil et du PE, devrait être revue. Le Conseil européen devrait renoncer à tout engagement ou promesse d’élargissements, aussi solennels et généreux qu’hâtifs et improvisés. La Commission devrait accepter que les négociations d’adhésion ont une nature d’abord politique et, ensuite seulement, technique ; elles devraient demeurer sous le contrôle de son Président et de son collège tout entier ; l’opportunité de conserver un « Commissaire à l’élargissement » et une Direction Générale dédiée devrait être objectivement ré-examinée.

11. Parallèlement à l’adhésion, l’hypothèse de voies alternatives devrait être plus sérieusement envisagée. Une nouvelle conception de la « politique de voisinage » de l’UE (faite de partenariats, d’accords sectoriels, de participation à certaines politiques communes,etc.. ) devrait permettre d’offrir aux États tiers proches de l’UE des solutions alternatives - provisoires ou durables - conformes aux intérêts réciproques (comme c’est actuellement le cas pour la Turquie) . Parallèlement, l’UE devrait assister ces États à établir, entre eux, des relations bi-latérales et régionales plus étroites et plus confiantes - de manière à éviter que, succombant à un tropisme centripète, ils ne règlent ces relations que par l’intermédiaire du centre (bruxellois) .

Les négociations visant à un resserrement des liens entre l’UE et ses États voisins devraient conserver un caractère « ouvert » , c’est à dire pouvant déboucher aussi bien sur des relations privilégiées que sur une adhésion formelle, en fonction de la volonté clairement identifiée et démocratiquement exprimée des deux parties.

12. Enfin et surtout, une adhésion à l’UE ne devrait pas être finalement décidée sans un accord formel des peuples concernés. Si l’on prend au sérieux l’objectif d’une Europe politique intégrée - d’une marche vers « une Union sans cesse plus étroite des peuples » - toute adhésion devrait faire l’objet d’un referendumdans l’État candidat et dans les États membres - ce qui impliquerait un débat et surtout une campagne d’information préalables dignes de ce nom.

13. En conclusion, l’UEF F estime qu’une pause dans le processus d’élargissement devrait être effectuée jusqu’en 2014, prochaine grande étape institutionnelle de l’évolution de l’UE. D’ici là, les Institutions communautaires devraient poser ouvertement les termes du défi de l’élargissement vis à vis du « futur de l’UE » - c’est à dire son impact sur le processus d’intégration interne, sur le développement de l’unité et de la solidarité intra-européennes, sur le fonctionnement des Institutions, sur l’« affectio societatis » de ses peuples.

Cette réflexion intra-institutionnelle - à laquelle devrait, au premier chef, participer activement le Parlement Européen - serait prolongée par un débat public et citoyen en amont de l’élection européenne de Juin 2014. La révision de la politique d’élargissement de l’UE devrait ainsi devenir un thème majeur de cette élection, clairement posé et assumé par les partis politiques européens .

Jean-Guy GIRAUD - Président - Union des Fédéralistes Européens/France