Les services sociaux d’intérêt général en Europe : vers une définition européenne

Les SSIG recouvrent, selon la Commission, des catégories de services, commerciaux ou non, relevant d’intérêt général selon les Etats membres (le logement social par exemple). Ils ont été exclus du champ d’application grâce au travail d’amendement du Parlement européen. L’incertitude juridique régissant ce type de service demeure : les règles du marché intérieur (restriction des aides d’Etat, règles concernant les marchés publics….) s’appliquent t elles néanmoins ? Au contraire, doit-on les exclure totalement de l’application des règles concurrentielles européennes ?

La première position, consistant en un simple aménagement de l’application des règles communautaires existantes, est défendue par la Commission (communication de 2006) tandis que le Parlement européen soutient une exclusion totale (rapport du 14 mars 2007).

L’opportunité de voter un texte européen relatif aux « services sociaux et de santé d’intérêt général » (SSIG) fait donc l’objet de débats au niveau institutionnel tout comme au sein de la société civile. Des fédérations et plateformes de réseaux de structures œuvrant pour l’insertion et l’action sociale se sont à ce titre rassemblées au sein d’un collectif européen (collectif SSIG-FR) pour militer dans le sens de l’adoption d’une réglementation européenne spécifique à cette catégorie de services.

Ils ont organisé le 5 juin 2007 une conférence-débat. Son objectif est de confronter les positions respectives du Parlement européen, du Comité économique et social et du Comité des régions sur le sujet. Les représentants des futures présidences sont venus présenter leur vision et la place accordée dans leurs priorités, tandis qu’en conclusion, le Commissaire aux affaires sociales, Vladimir Spidla est venu présenter la position de la Commission et le calendrier des prochaines étapes.

Une reconnaissance politique mais pas de réelles garanties juridiques pour les services publics en Europe

En 1992, le traité sur l’Union européenne (Traité de Maastricht, TUE) complète les dispositions du Traité de Rome, qui assigne à la Communauté européenne la mission essentielle de réaliser un marché commun fondé sur la libre concurrence des agents économiques et la libre circulation des biens, services, capitaux et personnes. Il reconnaît en effet que les « services d’intérêt économique général » (SIEG) figurent parmi les valeurs communes de l’Union européenne (article 16 TCE). Ces derniers seront également consacrés par la Charte des droits fondamentaux proclamée en décembre 2000 à Nice par les chefs d’Etat et de gouvernement.

Cependant, cette reconnaissance politique ne s’est accompagné que d’un faible encadrement sur le plan juridique : l’article 86 TCE prévoit que les entreprises publiques doivent respecter les règles de la concurrence (§1) tout en précisant toutefois que les entreprises chargées de la gestion de « services d’intérêt économique général » (SIEG) sont soumises aux règles de la concurrence "dans les limites où l’application de ces règles ne fait pas échec à l’accomplissement en droit ou en fait de la mission particulière qui leur a été impartie" (§2).

La Cour et la Commission ont, dans le silence des traités, peu à peu défini le champ d’application de la notion de SIEG en séparant d’une part les activités présentant un caractère économique, soumises de ce fait aux règles de la concurrence, d’autre part les activités non commerciales à caractère purement social relevant de règles de service public : par exemple, la protection sociale.

Le débat autour de la définition européenne de la notion de service public a récemment rebondi avec l’ouverture renforcée des marchés nationaux au sein de l’Union européenne à la libre prestation de services. La directive dite « Bolkestein », adoptée en 2006, vise l’achèvement du marché intérieur de prestation de services. Elle vise l’ouverture à la concurrence des marchés nationaux de services.

La réaction très critique de l’opinion publique et des décideurs face à cette proposition tient à deux facteurs :

– Contrairement au marché des biens qui concernent des obstacles quantitatifs, les obstacles visés par la directive services touchent aux régulations internes et donc potentiellement à des garanties en matière de qualité, de sécurité et de protection sociale
– La prestation de services est intrinsèquement liée à la personne qui fournit le service. Par conséquent, la libéralisation du marché a forcément des implications sociales.

Le texte définitif de la directive Services a été amendé par le Parlement européen et exclut de son champ d’application les « services sociaux et de santé d’intérêt général » (SSIG) qui, selon le texte de la directive amendée, recouvrent des services d’intérêt général non-économiques, des soins de santé publics et privés et des services sociaux, tels que le logement social, les services à la petite enfance et à la famille.

Une communication de la Commission, datée de 2006, concernant l’encadrement juridique spécifique aux SSIG ne reprend cependant pas exactement cette définition. Elle exclut les services de santé, qui devraient faire l’objet d’un traitement à part. Le Parlement européen, dans un rapport publié en mars 2007, critique cette position restrictive de la Commission, lui reproche d’être insuffisamment clair et précis, et considère qu’il est nécessaire de concilier les normes relatives à la concurrence, aux aides publiques et au marché, et d’autre part les concepts de service public, d’intérêt général et de cohésion sociale afin de promouvoir une synergie positive entre les volets économique et social.

La Commission a lancé un processus de consultation publique qui a abouti en 2007 à la publication d’un rapport de synthèse. Cette consultation fait ressortir que de nombreux sujets sont considérés comme nécessitant une intervention au niveau européen et qu’il faut identifier leurs caractéristiques spécifiques afin de créer un cadre général pour les services sociaux d’intérêt général.

Les représentants des Etats membres, réunis au sein d’un Comité de la protection sociale (CPS), ont convenu de faire un rapport sur la situation des services sociaux et de santé dans leurs pays et sur les questions principales les concernant en répondant à un questionnaire préparé par ce Comité en 2004

A l’automne 2007, la Commission devra définir une réelle stratégie pour les services sociaux d’intérêt général sous la forme d’une nouvelle communication afin de clarifier les points d’accroche.

D’ici là, un Forum convoqué par le Parlement Européen sur le sujet (septembre 2007) accompagnera les discussions et donnera de l’ampleur au débat.

Le statut européen de service public et la question de l’achèvement d’un modèle social européen

Ce débat met sur le devant de la scène la fragilité du statut juridique et politique des structures poursuivant des missions d’intérêt général. Le déséquilibre en faveur des règles de libre concurrence peut menacer la pérennité des missions poursuivies par ces structures, si on les considère comme des prestataires de services lambda. La définition de « service social et de santé d’intérêt général » ne fait cependant consensus ni entre la Commission et le Parlement, soutenu par les collectifs d’associations, ni entre Etats membres qui ont chacun leur tradition historique en matière de service public.

L’enjeu d’un encadrement européen de cette catégorie de service, essentielle au maintien de la cohésion économique, sociale et territoriale est de réussir le pari d’un modèle européen original, élément de la stratégie politique plus globale que s’est assignée l’Union européenne en 2000 à Lisbonne : faire de l’Europe l’économie de la connaissance la plus compétitive et la plus dynamique du monde.