Le lobbying dans les institutions européennes

Mythe et diabolisation d’une pratique utile

, par Matthieu O’Keefe

Le lobbying dans les institutions européennes

La perte des Jeux Olympiques de 2012 laisse un goût amer aux français. Toutefois elle a contribué à une prise de conscience de l’importance du lobbyisme dans le paysage politique (bien qu’officiellement, ici, seul devait demeurer l’intérêt du Sport...).

Ce terme de lobbyisme attise, tout particulièrement en France, de très vives animosités.

Or il faut néanmoins bien prendre conscience que les institutions de l’Union européenne savent aujourd’hui habilement utiliser les lobbies dans leur processus de prises de décision.

C’est pourquoi, en cette semaine où nous nous penchons sur la vie quotidienne dans le cadre des Institutions européennes, il nous paru important de repréciser certaines choses.

A savoir : ce qu’est le lobbyisme, dans quel cadre il s’organise et quelle est son influence réelle dans la vie communautaire ; bref, le lobbyisme : une pratique fort utile, néanmoins méconnue, aujourd’hui entre mythe et diabolisation.

Deux mythes à déconstruire

Voyons deux images à déconstruire des rapports entre les institutions européennes et les groupes d’intérêts.

Premier mythe :

La panique règne dans le ’’palais Commission’’. Les fonctionnaires cherchent à protéger leurs idoles ’’intérêt général’’, ’’modèle social’’ et ’’construction politique’’ mais il est trop tard. Déjà, on entend se rapprocher la meute des Lobbies. Les barbares du ’’tout économique’’ ont franchi les murailles de la citadelle bruxelloise...

Second mythe :

Dans un restaurent feutré, Monsieur ’’Fonctionnaire-européen’’ se régale d’un menu que sa femme n’approuverait pas compte tenu de son taux de cholestérol. Il écoute attentivement Monsieur ’’intérêt-industriel’’, qui a le bon goût de lui faire découvrir de nouvelles tables à chaque fois qu’il invite.

- Monsieur ’’intérêt-industriel’’ : Vous rappelez-vous du dossier dont je vous avais touché un mot, lors notre dernière rencontre ?
- Monsieur ’’Fonctionnaire-européen’’ : Oui, vaguement. Mais vous savez, ces temps-ci, j’ai beaucoup de travail. Il me faudrait un peu de repos pour réfléchir...
- Monsieur ’’intérêt-industriel’’ : Justement Monsieur Pollueur, mon directeur (qui est avant tout un ami...) possède une villa en bord de mer, peut être que vous...
- Monsieur ’’Fonctionnaire européen’’ : Je vois déjà une issue très positive à votre affaire !

Des lobbies fossoyeurs de la démocratie aux lobbies pourvoyeurs d’informations

En Europe (et surtout en France...) l’intérêt des sciences politiques pour les lobbies est relativement récent. Leurs attentions juxtaposent les recherches sur les institution européennes et ciblent davantage l’activité de ces lobbies. Un consensus universitaire est à souligner (tant ils sont rares... dans ce milieu), à savoir : la difficulté à réellement évaluer le degré d’influence des groupes de pression.

Au sens strict le lobby, terme auquel peuvent se substituer les expressions groupe de pression ou encore groupe d’intérêts, sont le regroupement d’acteurs (industries, individus, associations, cabinets...) qui se réunissent dans l’intention d’influencer une décision politique en leur faveur. Ils poursuivent certes des intérêts particuliers (voire restreints telle que la reconnaissance de la spécificité d’une production de fromage dans une région) mais la portée de leurs revendications peut aussi être très large (l’étiquetage indiquant l’usage d’OGM dans un aliment).

Il est souvent reproché aux lobbies de chercher à retirer d’une législation des bénéfices concentrés sur leur secteur tandis que les coûts pèsent sur l’ensemble de la communauté. Les lobbies sont donc souvent mal perçus et sont accusés de nuire à la démocratie. Ils vont à l’encontre de l’idéal républicain français où la décision doit servir l’intérêt général, exprimé par le vote majoritaire. Néanmoins, cette conception doit être confrontée à la réalité complexe du fonctionnement des institutions européennes où se croisent une pléthore d’acteurs.

A l’échelle supranationale, la Commission, le Conseil européen (généralement appelé le Conseil « tout court ») et le Parlement européen sont à l’écoute de groupes de pression qui ont des intérêts divergents sur un même sujet. Dès lors il est nécessaire de comprendre comment de ces conflits d’intérêts sortent des décisions qui s’appliquent à l’ensemble des Etat membres, tout en faisant le moins de vague possible. L’Union européenne serait elle une machine à produire de la réconciliation ?

Le consensus serait effectivement le maître mot de la méthode européenne dans le processus de prise de décision (policy making). Nous pourrions comparer les rapports entre la Commission et les lobbies comme un échange, une espèce de troc informationnelle où la règle du « don et du contre don » rappellerait les relations ente tribus observées par l’anthropologue Marcel Mauss. De manière générale, une institution n’est pas autosuffisante sur la connaissance qu’elle a de son environnement et s’adresse donc à des organisations extérieures pour se renseigner. Dans ce cadre, les acteurs des institutions publiques (européennes) et ceux du secteur privé se trouvent dans une situation d’interdépendance, chacun d’eux ayant besoin des ressources de l’autre dans l’exercice de leur propre activité.

Nous pouvons identifier trois ensembles d’informations : La première forme d’information concerne l’intérêt des institutions européennes pour des secteurs spécifiques sur des marchés domestiques (pour ne pas dire nationaux). Une deuxième catégorie d’information serait l’intérêt des acteurs pour les décisions de l’Union européenne qui vont être appliquées dans leur domaine et aux Etats membres. La troisième catégorie d’information dont la Commission est particulièrement friande est celle fournie par les experts... Ce sont toutes les connaissances techniques et analytiques à propos d’un secteur.

En échange des informations que donnent les lobbys aux institutions européennes, ils attendent (voire espèrent...) d’abord qu’elles s’intéressent à leur cause (inscription à l’agenda) puis qu’elles légifèrent en prenant en compte leurs avis. Cependant, être reconnu comme un interlocuteur fiable par la Commission n’est pas chose aisée. D’ailleurs il lui est souvent reprochée de sélectionner les partenaires qu’elle écoute en fonction de logiques discrétionnaires, protocolaires... dans tous les cas qui renforcent sa position.

La Commission et les lobbyistes-encadrés et non pas la Commission « face aux » lobbyistes-tout puissants.

La Commission peut être assimilée au pouvoir exécutif de l’Union européenne (mettons de côté les débats au sujet de sa légitimité, de son devoir d’obligeance aux Etats membres ...). Elle est chargée de promouvoir la construction européenne et de mettre en accord l’ensemble des intérêts européens. D’autre part, elle cherche inlassablement à se promouvoir en consolidant sa position. Son rôle est d’autant plus important qu’elle a l’initiative des propositions de directive dans le processus de prise de décision (article 189 du Traité de Maastricht, signé en 1992).

Or, l’exorde du processus de décision repose sur une connaissance du secteur et du milieu que la législation aborde. Toutefois, la Commission manquant de personnels et de moyens matériels ne peut pas élaborer des expertises dans tous les domaines. Elle s’informe donc auprès de ceux qui lui apportent ces expertises (i. e : cette connaissance de l’environnement) dont font partie les groupes d’intérêts. La Commission prend soin d’écouter différents acteurs aux avis et intérêts parfois antinomiques.

Cette mise en concurrence les force à être honnête. Dans le cas contraire si la Commission réalise que les informations apportées sont fausses ou trop partiales, elle se détourne du lobby en question, pour en considérer d’autres. Le lobby a tout intérêt à se comporter de manière vertueuse pour être considéré comme un partenaire fiable et de référence. Sa crédibilité joue en sa faveur dans la prise en compte de son opinion lors de la rédaction de la directive.

Dans la phase de l’inscription à l’agenda de la considération d’un intérêt, la Commission est bien plus intéressée par une connaissance technique du secteur en question que par la législation nationale de chacun des Etats membres. C’est un moyen de marquer son indépendance et de poser un regard moins biaisé sur le problème en question. La Commission puise dans ces expertises sa légitimité à proposer des législations dans les secteurs dont elle a la compétence pour intervenir. Elle entre ainsi en contact avec des représentants de groupes d’intérêts notamment, dans le cadre de la comitologie.

Cette pratique, qui remonte à 1962, devint formelle en 1987, par une décision-cadre du Conseil. La comitologie réunit au sein d’un comité, présidé par la Commission, des représentants des Etats membres, des représentants de secteurs (économiques, sociaux...), des experts.... Les « forces vives » exposent ainsi leurs avis lors de ces réunions. Cette procédure circonscrit juridiquement l’activité des lobbyistes. D’une part, ces comités se prononcent sur les projets législatifs de la Commission. D’autre part ils sont chargés de l’exercice des compétences que le Conseil délègue, dont des compétences exécutives.

Dans un souci de transparence, depuis l’an 2000, la Commission doit faire état des travaux des comités au Parlement européen (choix des ordres du jour, projets en débats, composition des comités...). Si le parlement estime qu’un comité sort du domaine de compétences qui lui est assigné, il peut adresser une résolution au Commissaire dont l’administration est responsable du comité en question. Le Commissaire doit subséquemment s’expliquer sur les raisons de l’initiative de la Commission de la mise en place du comité. Toutefois, le Parlement ne peut pas exercer un droit de regard sur la comitologie et il dépend de l’information que la Commission lui transmet.

Ainsi le Parlement reçoit favorablement les différentes sources d’information que sont les lobbyistes pour aussi se faire une opinion sur le projet de directive qu’a déposé la Commission. Par ailleurs la légitimité d’une institution politique repose sur sa capacité à recevoir des informations et à l’efficacité des politiques qu’elle va mettre en place. C’est pourquoi la Commission accueille les groupes d’intérêts.

En effet à mesure qu’ils se tournent vers elle, en appelant à des législations dans les secteurs qui les concerne, contournant donc l’échelon national et les questions commerciales pures, ils invitent les institutions européennes à étendre leurs compétences. Les institutions enfreignent la simple fonction de régulatrice d’un libre marché pour intervenir dans plus en plus de dossiers à contenance politiques et sociales (aide aux pays en voie de développement - EUROPAID - ; fonds contre les effets pervers de la « mondialisation » ; imposition de normes qui visent à protéger l’environnement...).

Par conséquent ils contribuent à l’intégration d’une Europe politique.

Il est nécessaire d’encourager les évolutions qui rendent les réflexions et les prises de décisions plus transparentes. L’optique est bien sûr de rassurer le citoyen et de poursuivre la réalisation d’un système démocratique. Aussi, nous le rappellerons jamais assez, les médias ont un véritable rôle dans la retransmission, non polémique, des débats qui ont lieu dans les institutions communautaires.

Tout comme les citoyens européens devraient être plus attentifs à la société civile qui s’organise. Cette dernière répond aux appels de la Commission pour donner son avis, ou entreprend les démarches nécessaires dans l’optique de s’inviter dans l’agenda communautaire. Il serait donc faux de croire que c’est seulement lorsque la société civile manifeste devant le parlement de Strasbourg entre autres (mais surtout devant les caméras) qu’elle trouve une oreille attentive. Bien que ces actions aient le mérite de mettre en lumière l’expression d’une opinion transfrontalière.

Enfin il est difficile de partager distinctement la société civile et les acteurs économiques. Ces derniers peuvent multiplier les solidarités en adhérant à différents groupes d’intérêts. Tout comme l’individu lambda, entité divisée de la société civile, est représenté, « à son insu », par différents lobbies. Exemple : une habitante d’une région X sur le littoral peut se voir représenter par le lobby de la région, par les lobbies qui défendent les droits des femmes, une association qui promeut l’utilisation des biocarburants, le lobby de l’association des régions côtières qui travaille à obtenir des subsides pour développer le transport ferroviaire... tous ces lobbies étant implantés à Bruxelles.

La question des lobbies ne devrait plus se fonder sur une perception subjective et affective de la conscience collective trop encline à caricaturer les bons et les mauvais lobbyistes. Ce discours paroxysmique imprégné d’un héritage métaphysique oppose en effet les groupes de pression qui oeuvrent pour l’intérêt général, soit le Bien, et ceux qui besognent au service de l’intérêt privé, soit le Mal. Alors que c’est bien de la confrontation des groupes et des idées que naît la légitimité et la dynamique d’une démocratie.

Les images fondées sur des a priori nuisent à l’instauration d’un réel débat, c’est à dire sans passion symbolique. De ce débat, fonctionnaires, parlementaires, Commissaires, citoyens, lobbyistes pourraient attendre des réglementations susceptibles de cadrer les pratiques et les relations sans pour autant les brimer.

Une telle réglementation s’attacherait, à faire inscrire les lobbies, déclarés comme tel, sur un registre consultable par le grand public. Elle pourrait aussi insuffler une éthique des relations et introduire une équité des chances entre les groupes de pression pour atteindre les institutions communautaires. De telles réglementations existent déjà dans certaines sociétés, telles qu’au Québec.

En parallèle, les lobbies gagneraient à adopter un code de déontologie. Ce dernier leur permettrait de maîtriser la définition de leur profession, plutôt que laisser la pratique les mener sur le terrain de la connivence malsaine. L’enjeu est bien de conforter la confiance des citoyens dans les institutions et dans la construction de l’Union européenne.

A lire :

- « The calculus of consent Logical Foundations of Constitutional Democracy » : un ouvrage de J. Buchanan et G. Tullock, ouvrage de 360 pages paru en 1965 aux éditions « Ann Arbor Paperbacks » (USA).

- « A Comparative Study of Business Lobbying in the European Parliament, the European Commission and the Council of Ministers » : un ouvrage de P. Bouwen, publié en 2002 par le « Max-Planck-Institut für Gesellschaftsforschung ».

- « Lobbying the European Union / Europäische Zivilgesellschaft und Multilevel Governance » : un ouvrage de K. Charrad, document publié par le « Westfälische Wilhelms-Universität Münster Nachwuchsgruppe ».

- « Lobbying in the European Community » : un ouvrage de S. Mazey et J. Richardson, document publié à Oxford, en 1993, par la maison d’édition « Oxford University Press ».

- « Comitologie, Dictionnaire juridique de l’Union européenne » : un ouvrage de C. MONTFORT (sous la direction d’Ami Barav et Christian Philip).

Illustration :

Le bâtiment de Berlaymont, siège de la Commission européenne, à Bruxelles : Photographie par Hari Seldon

Vos commentaires

  • Le 5 mai 2006 à 15:29, par Jérôme En réponse à : Le lobbying dans les institutions européennes :

    Bonjour, Je suis un peu surpris par le passage de l’article sur la comitologie. En effet, dans la décision comitologie de 1999, il est bien précisé que les comités sont composés de représentants d’Etats membres, et c’est tout. Où as tu trouvé l’information selon laquelle les experts y participeraient aussi ? Merci d’avance. Jérôme

  • Le 21 mai 2006 à 11:56, par Emmanuel En réponse à : Le lobbying dans les institutions européennes :

    Des erreurs se sont effectivement glissées dans cet article. Je tiens doncà apporter quelques précisions :

    La comitologie est la méthode qu’a choisi le Conseil pour conférer à la Commission des compétences d’exécution tout en gardant un certain contrôle sur leurs mises en oeuvre.

    Les groupes de pression n’y sont absolument pas représentés : ce sont des fonctionnaires nationaux qui « conseillent » la Commission de manière plus ou moins directive selon la procédure dans la mise en oeuvre des directives ou réglements adoptés par le Conseil et le Parlement.

    A propos du Conseil, justement, Matthieu écrit « le Conseil européen (généralement appelé le Conseil »tout court« ) ». C’est une confusion.

    Le Conseil européen et le Conseil de l’Union européenne (nom usuel : Conseil des ministres ou Conseil « tout court ») sont deux institutions différentes.

    En fait, le premier (le Conseil européen) n’est même pas une institution. C’est un organe rassemblant les chefs d’Etat et de gouvernement et le Président de la Commission, et qui donne les impulsions politiques nécessaires à l’UE. Une sorte de chef d’Etat collectif, quoi.

    Le Conseil (de l’Union) est composé des représentants des Etats membres au niveau ministériel et agit comme « chambre des Etats » dans le processus législatif communautaire, ainsi que dans l’exercice du pouvoir exécutif (généralement dans le cadre de la comitologie, mais aussi dans le domaine de la politique étrangère et de défense, ou des affaires de police et de justice).

  • Le 6 juillet 2006 à 09:03, par Valéry-Xavier Lentz En réponse à : Le lobbying dans les institutions européennes :

    Est-ce que le Conseil européen ce n’était pas avant qu’il soit reconnu formellement par les traités (dans le traité de Nice ?) « le Conseil se réunissant au niveau des chefs d’Etats et de gouvernements » ?

  • Le 6 juillet 2006 à 13:20, par Emmanuel Vallens En réponse à : Le lobbying dans les institutions européennes :

    non. Le Conseil européen existait informellement depuis son invention par Giscard et Schmidt en 1974. Le Conseil européen est constitué des chefs d’Etat et de gouvernement et du Président de la Commission (qui n’a pas droit de vote). Il faisait déjà ce que les traités disent qu’il fait désormais : en gros, fixer les grandes orientations politiques de l’UE et agir comme un « chef d’Etat collectif ».

    En revanche, il existe une formation du Conseil des ministres (organe mi-législatif, mi-exécutif et autorité budgétaire de l’Union européenne, avec le Parlement européen), qui, au lieu de réunir les minsitres concernés, réunit pour les questions les plus importantes (comme la désignation du candidats à la présidence de la Commission européenne) les chefs d’Etats et de gouvernement. Mais là, c’est le Conseil réunit au niveau des chefs d’Etat et de gvt, pas le Conseil européen. La différence est plus juridique que politique : en fait, les actes du Conseil (même au niveau des chefs d’Etats) sont susceptibles de recours juridictionnels, tandis que les actes du Conseil européen, qui n’est pas une des 5 institutions officielles, ne peuvent être contestés devant les juges.

    Mais bon, il est évident que c’est un peu le bordel. La Constitution européenne aurait un peu simplifié la chose, en faisant du Conseil une institution, mais au final, il est clair que ce système un peu bâtard n’est pas durable, ni compréhensible par le citoyen de base. Ce qu’il nous faudrait, c’est une vraie Europe fédérale, avec un Conseil qui soit une vraie chambre haute et point final...

  • Le 29 janvier 2007 à 12:24, par Alexis En réponse à : Le lobbying dans les institutions européennes :

    Bonjour, Je réagis tardivement à cet article, dont je viens seulement de prendre connaissance. Merci de ces éléments très clairs sur les enjeux du lobbying communautaire. En revanche, je voudrais préciser qu’il est tout à fait inexact de penser que la comitologie a pour vocation de réunir les experts des Etats membres, la Commission et les lobbyitses pour encadrer les échanges d’information en amont du processus législatif. La nouvelle gouvernance a ses limites !

    C’est une erreur courante de confondre d’une part les comités composés d’experts de la société civile qui conseillent la Commission ; et d’autre part les comités de comitologie, où ne siègent que les Etats membres sous la présidence de la Commission et dont le but est d’encadrer les compétences d’exécution déléguées par le Conseil à la Commission. Apparus dans les années 60 sur les questions relatives à la PAC (à l’époque l’évolution rapide des techniques supposait des adaptations constantes des normes de production, c’était la vocation première de ces comités) la comitologie concerne désormais la quasi totalité des domaines du premier pilier.

    Le principe est simple : les Etats membres déléguent à la Commission l’exécution des mesures et en retour cette délégation est encadrée par des comités, pour éviter qu’adaptations après adaptations, la Commission en viennent à prendre des mesures quasi législatives de manière unilatérale, sans le contrôle des Etats. On compte plus de 200 comités de comitologie, qui travaillent selon quatre procédures distinctes (la consultation, la gestion, la règlementation et la règlementation avec contrôle). Ils se réunissent environ 1000 fois par an et adopte environ 2000 décisions.

    Sans rentrer dans des détails un peu lourds, on notera que cette dernière procédure, instaurée par un accord interinstitutionnel en juillet dernier, permet désormais au Parlement européen de bloquer une proposition de mesure de la commission (à égalité avec le Conseil), notamment sur les sujets relatifs à la santé et la protection des consommateurs, s’il estime que la Commission va trop loin ou viole les principes de subsidarité ou de proportionnalité.

    Une réelle évolution démocratique, dont les médias se sont peu faits l’écho, mais qui illustre le renforcement de la démocratie parlementaire dans l’Union.

    Bien cordialement

  • Le 30 mai 2011 à 09:06, par HERBINET En réponse à : Le lobbying dans les institutions européennes

    Pour truisme, les actions d’influence qualifiées de lobbying offrent l’opportunité à des groupes d’intérêts d’élaborer des lois, des normes tout en participant aux décisions des pouvoirs publics. Face à des dérives inacceptables, des initiatives citoyennes prennent vie sous la forme de veilles informatives et citoyennes, d’expertises scientifiques et citoyennes, de préventions des conflits d’intérêts et de protections des lanceurs d’alertes. Au Sénat comme au Parlement, le lobbying pourrait être encadré par un système d’inscription électronique à caractère obligatoire, par la publication des rapports d’activité, par des règles spécifiques et par un code de conduite pour les élus. En adéquation avec le réseau citoyen ETAL - www.Reseau-etal.org - Pierre-Franck Herbinet, Secrétaire Départemental (39) du Mouvement Démocrate, membre de la commission sociale/santé du Mouvement Européen, soutient l’appel citoyen au sujet de l’encadrement et de la transparence des actions de lobbying en direction des pouvoirs publics.

    Comme Stéphane Hessel, il est urgent de s’indigner avec une conscience citoyenne. « Aux actes citoyens ! »

    Pierre-Franck Herbinet

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