La prospettiva federale nella Dichiarazione Schuman (1)

La Dichiarazione Schuman del 9 maggio 1950, di cui ricorre quest’anno il 60° nniversario, è il documento fondatore del processo di unificazione europea. Con essa ha avuto infatti inizio, sulla base della riconciliazione franco-tedesca, l’effettiva costruzione di un’Europa unita, che, pur non essendo ancora giunta alla sua conclusione, ha realizzato progressi tali da rendere effettivamente raggiungibile, anche se per nulla scontato, il raggiungimento del traguardo finale. Questo è d’altra parte esplictamente indicato nella dichiarazione, la quale definisce la messa in comune delle produzioni del carbone e dell’acciaio, sotto la direzione di un’autorità indipendente dai governi e le cui decisioni vincolino la Francia, la Germania e gli altri paesi aderenti, “le prime basi concrete di una federazione europea”, intesa come contributo decisivo alla costruzione della pace mondiale. Proprio perché il traguardo finale non è ancora stato raggiunto, la dichiarazione mantiene la sua piena attualità non solo nel suo contenuto normativo-finalistico, ma altresì nella scelta di importanza cruciale di procedere a un salto qualitativo senza lasciarsi bloccare da veti nazionali. Ciò premesso, concentro la mia analisi su tre punti: 1) la genesi della Dichiarazione Schuman; 2) il suo contenuto federalista; 3) la sua attualità.

1. La dinamica del processo di unificazione europea è stata chiarita in maniera illuminante da Altiero Spinelli, in forma embrionale già nel Manifesto di Ventotene del 1941 (che costituisce il documento fondatore della lotta dei movimenti per l’unificazione federale europea) e quindi in termini più precisi dopo la guerra. Secondo il fondatore del Movimento Federalista Europeo alla base del processo di unificazione europea c’è una spinta storica profondamente radicata e di durevole potenza derivante dalla crisi strutturale e irreversibile degli Stati nazionali europei. Questa consiste ,in sostanza, nell’impossibilità strutturale di affrontare, sulla base della sovranità nazionale assoluta, i problemi fondamentali dello sviluppo economico, del progresso democratico e della sicurezza, i quali hanno assunto dimensioni sopranazionali in conseguenza della crescente e inarrestabile interdipendenza prodotta dall’avanzamento della rivoluzione industriale. I governi democratici nazionali si sono pertanto trovati, dopo il crollo del sistema europeo degli Stati alla conclusione dell’epoca delle guerre mondiali (che hanno visto in sostanza un tentativo di unificazione egemonica dell’Europa), di fronte all’alternativa ineludibile di “unirsi o perire”, cioè nella situazione già indicata dal ministro degli esteri francese Aristide Briand allorché nel settembre del 1929 presentò la prima proposta di unità europea emanante da un governo. Da qui l’affermarsi di una politica di unificazione europea che ha una base strutturale, ma che d’altra parte si scontra con un ostacolo altrettanto strutturale costituito dalla tendenza dei detentori del potere nazionale - derivante dalla legge dell’autoconservazione del potere già chiarita da Machiavelli - a resistere al trasferimento effettivo della parte sostanziale di tale potere a istituzioni sopranazionali federali, in mancanza del quale non si può realizzare una unificazione europea efficace, democratica e irreversibile.

Dato questo atteggiamento contraddittorio dei governi nazionali, può emergere da essi una politica forte di unificazione europea, che vada cioè al di là della semplice cooperazione intergovernativa fondata sulle deliberazioni unanimi, solo allorché la situazione di crisi strutturale degli Stati nazionali si traduce in condizioni di crisi acuta di potere, di vera e propria impasse per i governi. Ed è altresì indispensabile che in tali situazioni siano presenti statisti coraggiosi e che intervengano attivamente nel processo personalità autorevoli, ma autonome rispetto alla logica della conquista e del mantenimento del potere nazionale, e movimenti impegnati in modo prioritario a favore dell’unificazione federale europea e della mobilitazione dell’opinione pubblica a sostegno di tale obiettivo.

Una situazione di questo genere fu in effetti alla base dell’iniziativa di Schuman del 1950. Fino ad allora si era realizzata una politica di unificazione europea nell’Europa occidentale (l’unica parte del continente che aveva una relativa possibilità di scelta), sollecitata, sullo sfondo del crollo della potenza degli Stati nazionali, dallo scoppio della guerra fredda e dalla connessa decisione americana di subordinare, con il Piano Marshall del 5 giugno 1947, gli aiuti per la ricostruzione all’avvio della cooperazione europea. Le organizzazioni internazionali nate come conseguenza diretta o indiretta delle pressioni americane, e cioè l’Organizzazione Europea per la Cooperazione Economica (che nel 1960 diventerà l’Organizzazione per la Cooperazione e lo Sviluppo Economico), il Patto di Bruxelles (che nel 1955 diventerà l’Unione Europea Occidentale) e il Consiglio d’Europa, erano però caratterizzate da una struttura confederale particolarmente debole. E ciò soprattutto perché la Gran Bretagna (un paese in cui la crisi storica dello Stato nazionale si era manifestata in modo meno evidente), che ne fu con la Francia la principale fondatrice, era particolarmente rigida nella difesa delle prerogative della sovranità nazionale e gli altri partner non erano disposti a procedere senza la Gran Bretagna. Il salto qualitativo da queste prime, deboli forme di cooperazione europea all’avvio del processo di integrazione comunitaria fu favorito in modo decisivo dall’evoluzione della questione tedesca indotta dalla politica americana.

Un corollario fondamentale della strategia americana di contenimento del blocco sovietico (che, partendo dalla Dottrina Truman del 12 marzo 1947, aveva portato al Piano Marshall e poi alla fondazione dell’Alleanza Atlantica) era la decisione di procedere alla ricostruzione economica e politica della parte della Germania occupata dalle potenze occidentali, eliminando i residui della precedente politica tendente a mantenere la divisione fra le zone di occupazione occidentale e a limitarne fortemente lo sviluppo economico. Nel quadro di questa scelta, guidata dalla consapevolezza che senza una piena ripresa di quello che era sempre stato uno dei fondamentali punti di forza dello sviluppo economico europeo l’Europa occidentale sarebbe rimasta irrimediabilmente debole, gli americani, dopo aver ottenuto la costituzione della Repubblica Federale di Germania, posero all’ordine del giorno l’eliminazione di ogni ostacolo al pieno sviluppo dell’economia tedesca. Di conseguenza aprirono la strada alla riappropriazione da parte dei tedeschi della propria industria pesante che era sottoposta alla Autorità Internazionale della Ruhr e quindi a delle limitazioni di produzione. Di fronte a questa decisione americana, il governo francese, la cui politica estera era passata sotto la guida di Robert Schuman, esponente del “partito della riconciliazione con la Germania”, venne a trovarsi fra due fuochi. Essi erano rappresentati rispettivamente dalla preoccupazione per il risorgere della potenza tedesca, di cui la rinascita economica costituiva la premessa, e dalla prospettiva di un duro (e destinato a concludersi con una sconfitta) scontro diplomatico con gli americani, decisi a portare avanti senza indugi la piena ripresa economica della Germania occidentale. Ma da questa impasse la Francia seppe uscire in modo evolutivo con la coraggiosa proposta, suggerita da Jean Monnet, di sottoporre a un comune controllo europeo sia l’industria carbo-siderurgica tedesca che quella della Francia e degli altri paesi europei disposti a partecipare all’impresa. In seguito all’immediata risposta positiva della Germania di Adenauer (il leader del partito tedesco della riconciliazione con la Francia), dell’Italia di De Gasperi e dei paesi del Benelux, il problema fu risolto creando, sulla base appunto del Piano Schuman, un organismo di tipo completamente nuovo rispetto al Patto di Bruxelles, all’OECE e al Consiglio d’Europa.

La fondamentale novità che caratterizza la Comunità Europea del Carbone e dell’Acciaio è costituita precisamente dalla prospettiva federale in essa contenuta. Prima di esaminare dettagliatamente questo aspetto, mi sembrano utili due precisazioni. Anzitutto, il legame di importanza decisiva fra questione tedesca e integrazione comunitaria non significa affatto che questa costituisca essenzialmente uno strumento per controllare la Germania. In realtà l’unificazione europea trae la sua spinta di fondo e permanente dalla crisi irreversibile del sistema degli Stati nazionali europei, che nell’epoca delle guerre mondiali e della Resistenza antifascista ha portato a una diffusa presa di coscienza dell’alternativa “unirsi o perire”. Su questo sfondo, in mancanza del quale il processo di unificazione europea non avrebbe potuto avviarsi e svilupparsi, la questione della pacifica convivenza della Germania (l’ultima potenza mirante all’egemonia europea, nella storia moderna, dopo i precedenti della Spagna e della Francia) con gli altri paesi europei ha svolto un ruolo decisivo, in quanto ha offerto agli europeisti più avanzati, in Francia come in Germania e negli altri partner, una rilevante e concreta risorsa politica per superare le resistenze nazionalistiche a una politica di unificazione sopranazionale in profondità.

In secondo luogo, deve essere sottolineato che una ragione fondamentale della capacità di Schuman di superare le resistenze nazionalistiche nel suo paese risiede nel metodo con cui ha sviluppato la sua iniziativa. In effetti egli ha preparato il lancio del progetto della CECA escludendo qualsiasi coinvolgimento del personale del Ministero degli esteri - ben sapendo che da lì sarebbero emerse resistenze in grado di affossare l’iniziativa sul nascere -, affidandone la preparazione a Monnet e ai suoi collaboratori del Commissariato per la Pianificazione, e sollecitando il sostegno dell’opinione pubblica in Francia e negli altri paesi, in modo da rendere più difficili manovre insabbiatrici da parte della diplomazia e anche degli ambienti economici interessati.

2. Se per federazione si intende il superamento della sovranità nazionale assoluta attraverso la creazione di uno Stato federale (uno Stato di Stati) e, quindi, di istituzioni democratiche sopranazionali con poteri diretti sui cittadini della federazione e alle cui decisioni concorrano gli Stati nazionali, che quindi conservano una sostanziale e intangibile autonomia, è evidente che nella iniziativa di Schuman è contenuta una prospettiva federale. In effetti, pur non avendo dato vita a una federazione pienamente sviluppata, essa realizzò il superamento della semplice cooperazione intergovernativa e perciò mise in cantiere l’effettiva costruzione di uno Stato federale, dal momento che solo la decisione coraggiosa e drammatica di avviare il superamento della sovranità nazionale esclusiva era in grado di bloccare una prospettiva, come quella della piena ricostruzione della sovranità tedesca, che era giustamente percepita come gravida di implicazioni pericolosissime.

In termini più precisi, il chiarimento del contenuto federalista dell’iniziativa di Schuman deve fare anzitutto riferimento alla visione di Monnet, che di quella iniziativa fu l’ispiratore. L’approccio funzionalistico all’integrazione europea, di cui Monnet, è stato il più lucido e fattivo sostenitore, ha in comune con quello federalista, di cui Spinelli è stato indiscutibilmente il massimo esponente (ma non va dimenticato al riguardo il fondamentale apporto di Mario Albertini), l’obiettivo della federazione. I due approcci fanno parte pertanto dello stesso schieramento contrapposto al confederalismo, i cui principali punti di riferimento sono Churchill e De Gaulle. Ciò premesso, l’approccio funzionalistico di Monnet si caratterizza per la convinzione che la via maestra per superare le resistenze al superamento della sovranità nazionale consista nello sviluppo graduale dell’integrazione in settori o funzioni limitati, ma via via più importanti dell’attività statale, in modo da realizzare uno svuotamento progressivo e quasi indolore delle sovranità nazionali. Monnet, che era stato l’ideatore degli organismi sopranazionali specializzati creati durante le due guerre mondiali per mettere in comune le risorse economiche e militari degli Alleati e rendere più efficace il loro sforzo bellico, si convinse che il metodo sperimentato durante le guerre avrebbe potuto essere applicato anche in tempo di pace per portare avanti l’unificazione europea.

Concretamente, il metodo da lui proposto nel dopoguerra consisteva nell’affidare l’amministrazione di alcune attività pubbliche a una apposita amministrazione europea, la quale avrebbe ricevuto le direttive comuni dagli Stati nazionali che le avrebbero formulate in appositi trattati e in ulteriori decisioni intergovernative; questa amministrazione avrebbe però dovuto, nell’ambito di tali direttive, essere separata e indipendente dalle amministrazioni nazionali. Le politiche nazionali da mettere in comune erano quelle destinate a produrre i più gravi motivi di rivalità fra gli Stati europei e quindi, in particolare, quelle relative al carbone e all’acciaio, allora considerati i due prodotti base dell’economia dei paesi industrializzati. Mettere la produzione e la distribuzione del carbone e dell’acciaio sotto regole comuni, applicate da una amministrazione sopranazionale, avrebbe creato una solidarietà di interessi così profonda e così centrale nella vita economica da spingere all’integrazione graduale del resto delle economie e, successivamente, delle altre fondamentali attività statali, tra le quali la politica estera e la difesa. L’unificazione realizzata dalle varie agenzie specializzate intorno a interessi concreti e a burocrazie sopranazionali efficienti avrebbe trovato alla fine il suo logico coronamento in una costituzione federale.

Va qui osservato incidentalmente che, al di là delle contrapposizioni superficiali emerse nel contesto della polemica politica e di talune esasperazioni verbali che non sono mancate da entrambe le parti, la differenza sostanziale dell’approccio federalista rispetto a quello funzionalista si può riassumere in due punti. Il primo è la convinzione costantemente ribadita che l’integrazione europea sia destinata a rimanere precaria e reversibile finché non si giunge alla costituzione federale, la quale può essere realizzata non dalle conferenze intergovernative(deliberazioni unanimi e segrete dei rappresentanti dei governi e ratifiche unanimi) , bensì solo con un metodo costituente democratico(deliberazioni a maggioranza da parte dei rappresentanti dei cittadini e ratifiche a maggioranza). Il secondo punto è la contrapposizione alla fiducia nell’automatismo funzionalistico della persuasione che il raggiungimento dello Stato federale richieda l’attivazione di un movimento per l’unità europea, che può anche perseguire obiettivi intermedi, ma che deve essere autonomo dai governi e dai partiti ed essere capace di mobilitare l’opinione pubblica facendo leva sui limiti strutturali dell’integrazione funzionalistica. Questi sono rappresentati essenzialmente dalla sua precarietà e inefficienza (per il permanere delle decisioni unanimi sulle questioni essenziali) e dal deficit democratico (lo svuotamento delle sovranità nazionali senza istituire una sovranità democratica sopranazionale pienamente sviluppata). I due approcci sono pertanto diversi (perciò quello di Monnet è stato definito un federalismo debole in confronto con il federalismo forte del MFE) , ma allo stesso tempo dialetticamente (cioè ciascuno fornito di un ruolo autonomo e decisivo) complementari.

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