La coopération entre l’UE et l’UA au Darfour :

Ils sont même plutôt maigres : le calme n’est pas revenu au Darfour et - pire encore - les massacres perdurent, malgré l’accord de paix signé le 5 mai 2006...

Face à ce bilan contrasté, les observateurs s’interrogent.

Le soutien a-t-il été efficace, suffisant ? Une collaboration entre l’UE et l’UA n’était-elle pas trop prématurée ? L’UE n’a-t-elle pas été trop ambitieuse ? Tout autant de questions auxquelles il faudra répondre pour améliorer le partenariat UE - UA. Ce partenariat est en effet, eu égard au principe de l’appropriation africaine, appelé à devenir la clé du maintien de la paix en Afrique.

Pourtant, après une première tentative, force est de constater que l’UE n’est pas encore l’acteur infaillible de la paix en Afrique. L’UE s’est considérablement investie au Darfour mais le bilan empêche de la consacrer comme véritable acteur de paix.

Un résultat décevant en comparaison des efforts consentis : l’UE n’est pas encore un acteur de paix crédible

Comme cela vient d’être expliqué, les efforts consentis par l’UE au profit de l’UA pour le Darfour ont été considérables. Et pourtant aujourd’hui, la situation au Darfour s’aggrave. Le nombre de viols, de vols et de massacres ne cessent d’augmenter, et ce malgré l’accord de paix de mai dernier. Les personnels humanitaires sont victimes d’attaques émanant tant des rebelles que des forces gouvernementales et les soldats de l’AMIS déplorent de plus en plus de victimes parmi leurs collègues.

En réalité, l’exemple du Darfour illustre parfaitement les lacunes de l’UE sur la scène internationale et les facteurs qui l’empêche d’être un acteur de paix efficace.

Mis à part certains facteurs externes, tels que la réticence de Khartoum à accueillir sur son sol des personnels non africains (refus de délivrance de visas aux Européens, refus de mise à disposition de locaux...), c’est surtout en raison de problèmes internes que l’UE a perdu toute crédibilité dans sa gestion de la crise du Darfour.

L’UE a souffert d’un défaut de cohérence et de coordination dans son action. Elle ne parlait pas d’une seule voix, qu’il s’agisse de ses propres institutions (Commission et Conseil) ou des propos tenus par les Etats membres qui différaient parfois de ceux tenus par les institutions. Les Etats membres ont joué la carte du bilatéral et se sont ainsi placés en porte à faux vis-à-vis de l’UE. A titre d’exemple, la Suède a préféré discuter seule avec l’UA pour l’utilisation des 1,2 millions d’euros versés pour renforcer le pilier Droits de l’homme de l’AMIS.

Les Britanniques se sont entre autre joints aux Etats-Unis pour déposer une résolution devant le Conseil de sécurité des Nations Unies afin d’accélérer le déploiement de la force onusienne de maintien de la paix au Darfour. Au fond, nous ne pouvons que nous en féliciter. Sur la forme, il eut été préférable que le Royaume-Uni agisse en appui de l’UE [1].

Certains Etats membres n’ont en outre pas hésité à se démarquer de l’action commune de l’Union, faisant valoir leurs intérêts nationaux et préférant parfois collaborer avec l’UA sous leur bannière OTAN plutôt que sous celle de l’UE. L’obligation de coopération loyale à laquelle les Etats membres et les institutions sont astreints n’a pas vraiment été respectée. De telles attitudes laissent songeurs quant à la réalité d’une politique étrangère, commune...

L’UE a par ailleurs adopté un discours trop timoré vis-à-vis des belligérants et de l’UA. Le Conseil était et demeure trop prudent, pas assez exigent par rapport au soutien financier apporté. L’UE n’a fait que formuler des conseils mais jamais d’exigences, ce qui aurait été compréhensible et légitime eu égard au soutien apporté, tant en hommes qu’en moyens financiers. Le résultat en est que les conseils prodigués par les personnels européens ont été écartés, le manque de fermeté de leurs auteurs en détruisant toute crédibilité. A aucun moment les personnels européens ne parviendront à obtenir la mise en œuvre de leurs conseils et recommandations, pas même celles faites à l’occasion des missions d’évaluation auxquelles a participé l’Union. Les personnels de l’UA y sont restés indifférents, provoquant un fort sentiment de frustration chez leurs collègues européens.

L’UE se contente de constater, déplorer, condamner et demander.

Kofi Annan constate, déplore, condamne et demande mais il va plus loin. Il qualifie l’action des belligérants, il dénonce l’attitude de Khartoum et emploie de termes lourds de sens tels que « décevant » dans un dialogue international réputé comme traditionnellement vide. Il n’a pas peur de dire la réalité des choses, celle d’un gouvernement qui ne fait strictement rien pour désarmer ses milices, qui se soucie peu du sort de sa propre population alors que le devoir premier de tout gouvernement est justement d’assurer la sécurité de ses citoyens.

Cela est d’autant plus paradoxal que, parmi les 25 Etats membres de l’Union européenne, aucun n’a d’intérêt particulier à ce que le régime de Al-Beshir soit maintenu à la tête du Soudan. Aucun n’a a priori de lien particulier avec le SLM/A ou le MJE.

C’est cette timidité, cette passivité qui nuit à l’action de l’UE et à sa crédibilité. L’UE devait être plus vindicative dans ses propos, surtout quand on sait ce qu’elle fait pour la paix au Soudan. Certes, il y a les déclarations du Parlement européen mais cette institution n’a aucun pouvoir en matière de politique étrangère et n’est pas écoutée sur la scène internationale. L’UE devrait oser dénoncer, oser dire la réalité des choses, s’affirmer davantage. Oser dire aux personnels de l’UA qu’il est inadmissible qu’avec tout ce qu’elle apporte à l’AMIS en hommes, expériences et moyens financiers, elle ne soit pas davantage écoutée. Oser dire que la prise en compte de ses conseils est la contrepartie nécessaire de ce qu’elle donne et qu’elle ne peut se contenter d’être traitée comme la « vache à lait » du maintien de la paix en Afrique.

L’Union doit prendre ses responsabilités et exiger ce qui lui revient de droit c’est-à-dire la reconnaissance et un minimum de respect. Comment peut-elle vouloir devenir un acteur crédible des relations internationales si, totalement bloquée par le manque d’audace politique de ses Etats membres, elle se contente de vagues déclarations dénuées de portée contraignante ; si elle se satisfait du simple poste de trésorier ?

Enfin, l’UE ne communique pas assez sur les efforts qu’elle déploie en faveur de la paix au Darfour. Elle est défaillante sur ce point tant en interne qu’en externe. A ce jour, aucune politique de communication n’a encore été élaborée. Il en résulte que bon nombre d’officiers africains ignorent totalement le rôle primordial de l’UE et ne jurent que par le soutien, pourtant minime, qui leur a été apporté par l’OTAN. Envisager une politique de communication aurait pourtant été simple. Si l’on s’intéresse aux techniques utilisées par les Etats-Unis dans le cadre de l’OTAN, il aurait suffi d’imprimer des blocs-notes à l’effigie de l’Union, des porte-clefs, des stylos, des pin’s...De tels gadgets, même très simplets, auraient permis d’accroître la visibilité de l’action de l’UE.

Conséquence de tout cela : l’action de l’UE est moins visible que celle des Etats-Unis ou plus généralement de l’OTAN. Alors que ceux-ci se sont moins impliqués en faveur de la paix au Darfour, ils font subir une lourde concurrence à l’UE.

Les leçons à tirer pour l’avenir

Dans la mesure où les Européens se sont donnés comme mission d’aider au renforcement des capacités africaines de maintien de la paix, il est clair que des missions telles que la mission de soutien à l’AMIS sont appelées à se renouveler. Si l’UE veut être en adéquation avec ses ambitions et satisfaire aux objectifs qu’elle s’est fixée, elle devra tirer les leçons de cette première expérience, se poser les questions nécessaires à une amélioration de ses relations avec ses partenaires africains.

L’UE devra apprendre à être plus exigeante vis-à-vis de ses partenaires africains lorsqu’il s’agira de donner des conseils en contrepartie d’un soutien financier et opérationnel. Sans renoncer au principe de l’appropriation africaine qui par définition est un principe tout à fait louable, l’UE devra fixer des limites à son exclusion et veiller à toujours conserver un droit de regard sur l’utilisation faite de ses deniers et de ses conseils. Imposer des directives serait détruire le principe de l’appropriation africaine, mais accepter de ne pas se faire entendre risquerait d’être tout aussi dangereux. De peur de se faire taxer de néo-colonialisme, le risque serait que l’UE abandonne tout droit de regard et que partant, les résultats obtenus soient très éloignés de ceux que l’on pouvait espérer.

La question que l’on doit se poser à ce stade est celle de savoir si l’UE est prête à faire preuve d’un tel courage et d’une telle détermination. Est-elle prête à taper du point sur la table et à s’imposer quand il le faut auprès de ses partenaires ? En cas de réponse négative et en tenant compte des derniers résultats de l’AMIS, on ne peut s’empêcher d’envisager l’hypothèse suivante. Celle d’une division internationale du travail en matière de maintien de la paix. L’idée serait de répartir les différentes missions afférentes au maintien de la paix et de le faire entre les différents acteurs en fonction de leurs compétences respectives.

Dans la mesure où les acteurs internationaux intervenant au Darfour ont chacun un domaine de compétences dans lequel ils s’illustrent mieux, l’idée est apparue qu’il serait peut-être plus judicieux de procéder à une division internationale du travail en matière de maintien de la paix. Telle fonction reviendrait à tel acteur plutôt qu’à un autre en raison de ses compétences, de son expérience dans le domaine en cause.

L’ONU possède un solide passé dans tout ce qui relève de la médiation et de la planification des opérations. L’OTAN dispose d’importantes capacités militaires. Quant à l’UE, elle dispose d’une expertise reconnue en matière de prévention des conflits ainsi qu’en matière de reconstruction et de stabilisation post-conflit. Elle dispose également d’un formidable réservoir de matières grises dans tout ce qui concerne la planification et la gestion d’opérations. A l’inverse, comme nous l’avons déjà mentionné, l’Union européenne n’a pas été un acteur de premier plan dans l’aboutissement des négociations de paix d’Abuja. Des efforts restent donc à faire en matière d’influence politique et diplomatique de la part des dirigeants européens.

Dans ces conditions, en attendant que l’Union renforce ses capacités d’influence et qu’elle augmente ses moyens militaires, il est possible d’imaginer une division des tâches afférentes au maintien de la paix entre les acteurs désireux de s’investir, à savoir l’UE, l’ONU et l’OTAN.

Nous pourrions ainsi envisager une division des tâches selon laquelle l’UE se chargerait de la prévention et de la reconstruction / stabilisation post-conflit en étroite collaboration avec l’ONU. Elle pourrait également se charger de l’aspect gestion de crise en collaboration avec l’OTAN selon la répartition suivante : l’UE se chargerait de la formation des personnels et de la planification en coopération avec l’OTAN lorsque l’OTAN et notamment les Etats-Unis se chargeraient des aspects purement militaires de la crise.

L’actualité récente du Darfour ne fait confirmer les problèmes évoqués tout au long de cet exposé. L’Union apparaît comme un acteur de second plan par rapport aux Etats-Unis, sa « dispersion étatique » l’empêche de prendre et d’exprimer une position commune. Son manque de courage politique la décrédibilise et l’efface de tout article de presse.

Au vu de ces résultats, et en comparaison des objectifs initiaux que s’était fixée l’Union européenne, un constat s’impose. S’il serait exagéré de parler d’un échec de la politique européenne de maintien de la paix en Afrique, s’il est trop sévère de condamner dans son ensemble les méthodes européennes de renforcement des capacités africaines de maintien de la paix, il n’en reste pas moins que l’UE doit ajuster et repenser sa politique étrangère. A l’évidence, les principes qui fondent la spécificité de sa politique n’ont pas porté leurs fruits au Darfour.

Les Européens ont beau se flatter de disposer d’un modèle de gestion de crise fondé sur la prévention, sur le civil plutôt que sur le militaire ; mais ce modèle montre aujourd’hui ces limites. Il n’est évidemment pas question de le remplacer, l’emploi de la force ne trouvant pas sa place dans la philosophie européenne.

Néanmoins, la réalité des faits impose de réajuster et d’orienter la politique extérieure de l’Union vers plus d’ambitions, plus de fermeté. Ceci quitte à froisser ses interlocuteurs et à agacer les dirigeants de ses Etats membres.

Mais ces derniers ne sont-ils pas les premiers à appeler de leurs vœux une Europe forte sur la scène internationale ? Une Europe capable d’exporter ses valeurs et devenant ainsi un acteur de paix crédible ?