Il Meccanismo Europeo di Stabilità (MES): primo passo verso la nascita di un Tesoro europeo?

1. La predisposizione di meccanismi di difesa dell’euro-zona ha attraversato tre tappe contraddistinte dall’adozione di tre diversi strumenti, di cui due con trattati intergovernativi.

In ordine di tempo, il 9 maggio 2010 i Paesi membri dell’euro-zona hanno deciso di istituire lo “European Financial Stability Facility (EFSF)”. L’EFSF è uno “Special Purpose Vehicle” temporaneo (scade nel luglio 2013). Dal punto di vista giuridico, si tratta di una società privata di diritto lussemburghese i cui soci sono i Paesi dell’euro-zona e che può emettere obbligazioni o altri strumenti di debito sul mercato per raccogliere i fondi necessari alla fornitura di prestiti ai Paesi della zona euro in difficoltà finanziarie, ricapitalizzare le banche o acquistare debito sovrano [1].

Meno di un anno dopo, il Consiglio europeo del 24-25 marzo 2011 approva, con procedura semplificata, la modifica – richiesta dalla Germania, per ragioni di politica interna – dell’art. 136 del Trattato sul funzionamento dell’UE. La modifica consentirà ai Paesi dell’euro-zona di dar vita ad un Trattato istitutivo del Meccanismo Europeo di Stabilità (MES) che, dopo alcune modifiche [2], sarà firmato il 2 febbraio 2012 dagli Stati membri della zona euro. Nel suo Trattato istitutivo, il Meccanismo Europeo di Stabilità (MES) è costituito quale organizzazione intergovernativa permanente nel quadro del diritto pubblico internazionale con sede in Lussemburgo [3].

Nel corso del Consiglio europeo del 9 dicembre 2011, preso atto dell’opposizione inglese all’adozione di misure per il coordinamento delle politiche di bilancio e la riduzione del debito pubblico, a latere del Consiglio, 25 Paesi su 27 decidono di adottare un Trattato sul fiscal compact. Infatti, nelle Comunicazioni che la Presidenza del Consiglio europeo rilascia dopo le riunioni, non c’è mai un riferimento al Trattato sul fiscal compact. A 27 il Trattato non sarebbe stato adottato: si è dovuto procedere fuori dai Trattati esistenti (lo stesso avverrà nel corso del Consiglio europeo del 1-2 marzo 2012: il testo definitivo del “Trattato sulla stabilità, il coordinamento e la governance nell’unione economica e monetaria” verrà firmato a margine del Consiglio da 25 Paesi su 27).

Purtroppo, come spesso succede, la stampa e in generale i mass media parlano di Europa quando questa chiede sacrifici e non quando compie passi avanti sul terreno istituzionale, anche quando si tratta di decisioni che riguardano la realizzazione di istituzioni in grado di promuovere politiche attive per il governo economico-finanziario dell’euro-zona, come nel caso, appunto, del MES.

2. Come ha fatto notare Cohn-Bendit, polemizzando con il Partito socialista francese che voleva votare contro il MES [4], questa istituzione può essere vista come l’embrione di un Tesoro europeo (“La création du MES est un premier pas vers une Europe fédérale avec son propre Trésor public et un budget conséquent” [5]), sia pure limitato ai Paesi dell’euro-zona.

Infatti:
– Il MES può contrarre prestiti sul mercato dei capitali: ha relativamente poca importanza il modo in cui si vogliono chiamare questi prestiti, ma si tratterebbe comunque di qualcosa di paragonabile ai Treasury bonds americani.
– Le risorse di cui è dotato possono essere utilizzate per ricapitalizzare, per il tramite di prestiti agli Stati membri, istituti bancari e assicurativi in difficoltà. Anche se indirettamente (la Francia propone invece un ruolo diretto), si tratta di un intervento assimilabile ai salvataggi dell’AIG e di Fannie Mae e Freddie Mac da parte del Tesoro americano.
– Il MES può utilizzare le sue risorse per venire incontro alle difficoltà dei Paesi dell’euro-zona e, anche in questo caso, si tratterebbe di un intervento assimilabile (solo in parte, perché gli Stati europei dovranno restituire i fondi ricevuti) agli “intergovernmental grants” americani.
– Il MES può acquistare titoli pubblici, degli Stati in difficoltà, sul mercato primario o sul mercato secondario: e qui avrebbe addirittura più poteri del Tesoro americano che non può invece comprare i titoli emessi dagli Stati membri della federazione americana.
– Infine, va ricordata una differenza tra l’EFSF ed il MES. Data anche la dissimile natura giuridica delle due istituzioni, l’emissione di prestiti sul mercato europeo dei capitali, dal punto di vista statistico, sarebbe trattata in modo completamente diverso. Nel primo caso, l’indebitamento dell’EFSF sarebbe contabilizzato pro-quota a carico degli Stati partecipanti (e garanti) all’EFSF, aumentando così l’ammontare del debito pubblico degli Stati dell’euro-zona. Nel secondo caso, l’indebitamento del MES sarebbe considerato debito di un’”istituzione europea” e quindi non verrebbe attribuito agli Stati membri del MES. Il debito pubblico in cui incorrerebbe il MES sarebbe dunque, a tutti gli effetti, debito europeo [6].

3. In un recente appello pubblicato su alcuni quotidiani europei di grande diffusione, che peraltro non fa alcun accenno al MES, si sostiene che “…il sera nécessaire de renforcer la coopération entre la Commission européenne et les Trésors nationaux dans le cadre d’un Institut fiscal européen dans la perspective de la création d’un Trésor européen, à l’instar de l’Institut monétaire européen qui avait précédé la création de la BCE” [7]. Se quanto si è appena detto sul MES è vero, non si tratta di iniziare da zero una battaglia per creare un’istituzione nuova Il meccanismo di collegamento con le tesorerie nazionali esiste già ed è il MES. Il Trattato istitutivo del MES prevede, infatti, che questa istituzione sia amministrata da un “Consiglio dei governatori” costituito dai Ministri delle finanze dei Paesi dell’euro-zona e che questo Consiglio possa essere presieduto dal Presidente dell’Eurogruppo (potenzialmente, quindi, il futuro Ministro del Tesoro europeo).

È forse superfluo ricordare quanto si sostiene, in linea di principio correttamente, a proposito del ruolo del FMI. Si tende ad escludere che possa essere l’istituzione preposta all’emissione di una valuta di riserva mondiale in quanto in questa istituzione sono presenti i Ministri delle Finanze e non i governatori delle Banche centrali. Il FMI potrebbe quindi essere considerato come un embrione di “Tesoro mondiale” [8]. La stessa considerazione vale per il MES. Pertanto, quest’ultimo rappresenta un passo importante verso il rafforzamento dei Paesi che fanno parte dell’euro-zona, soprattutto se il Trattato venisse inserito nel Trattato di Lisbona. Si tratterebbe di un passaggio di non poco conto e che, molto verosimilmente, si potrà realizzare solo attraverso una Convenzione costituente. L’euro-zona sarebbe dotata, oltre che di una Banca Centrale, di un embrione di Tesoro europeo, rafforzando sensibilmente la capacità di governo dell’economia dell’euro-zona e superando i limiti di legittimità democratica che sono già stati messi in evidenza da altri [9].

4. Non bisogna cadere nello stesso tranello in cui è caduta la campagna elettorale di Hollande: non occorre tanto fare una polemica sul fiscal compact, che rafforza i poteri di coordinamento delle politiche di bilancio e introduce maggiori vincoli all’indebitamento pubblico. Era (ed è) necessario piuttosto aprire il dibattito su come affiancare allo strumento per la gestione di un’embrionale politica di tesoreria (il MES), un’Agenzia per lo Sviluppo Sostenibile finanziata da risorse riscosse dal MES (in ipotesi, la carbon tax). Il MES è solo un passo verso la nascita di un Tesoro europeo: può indebitarsi sul mercato e acquistare titoli pubblici, ma non può ancora riscuotere imposte e quindi la garanzia a fronte del “debito europeo” è solo il capitale versato dai governi. La natura giuridica del MES presenta, però, un aspetto importante: può consentire di introdurre un’imposta europea a livello dei Paesi dell’euro-zona, senza che la Gran Bretagna si possa opporre.

Poiché il MES nasce per far fronte alle speculazioni sui debiti sovrani, si potrebbe ipotizzare che ad esso faccia capo la tassa sulle transazioni finanziarie, cioè un’imposta con un vantaggio rispetto ad altre imposte: la sua base imponibile è largamente “apolide” ed è quindi difficile stabilire quale Paese europeo paga più di altri. Sfuggirebbe così alla miope pratica abituale che, assumendo come punto di vista il solo interesse nazionale, porta a calcolare “chi ci perde e chi ci guadagna” e potrebbe invece aprire una fase transitoria all’irrinunciabile principio del “no taxation without representation”.