Fédération ou confédération à dynamique fédérale, de quelle Europe voulons-nous ?

, par Ferghane Azihari

Fédération ou confédération à dynamique fédérale, de quelle Europe voulons-nous ?
Crédits photos : Flickcc.bluemountains.net

Depuis huit mois que je suis aux Jeunes européens, je me suis rendu compte, au fil des discussions que j’ai pu avoir avec certains d’entre eux, qu’il n y avait point de consensus sur ce que devrait être à terme l’Union européenne : une confédération à dynamique fédérale ou une fédération.

Mais je constate que cette question ne peut être suivie d’un débat fécond tant qu’il existe encore des divergences quant aux définitions que l’on attribue aux termes de confédération et de fédération. Cet article a la volonté de mettre fin aux divergences terminologiques et de contribuer à un débat qui n’est apparemment pas clos et cela même chez les européistes les plus convaincus. Il conviendra ici d’analyser les termes sous l’angle du positivisme juridique et plus précisément à l’aide du droit constitutionnel (droit régissant le fonctionnement de l’État) et du droit international public (droit régissant les relations inter-étatiques) qui sont deux facettes d’une même pièce en ce qu’ils partent d’un même concept : la souveraineté.

Fédération et confédération, quelle différence au plan juridique ?

En droit constitutionnel et en droit international public, la fédération se confond avec l’État fédéral. Elle est détentrice de la souveraineté, du pouvoir politique absolu sur son territoire et sa population. L’État fédéral est ainsi le seul sujet direct du droit international public et ses relations avec ses États fédérés sont régies par du droit interne. Les entités fédérées ne peuvent sortir de la fédération sans l’accord de l’État fédéral.

La confédération quant à elle n’est pas un État car elle n’est pas détentrice de la souveraineté. Elle est composée d’États souverains qui ont choisi de déléguer des compétences à la confédération pour les exercer en commun tout en gardant la possibilité de révoquer cette délégation. Ainsi les relations entre les États souverains et la confédération sont régies par du droit international qui ne reconnaît que les premiers comme ses sujets directs qui, s’ils le veulent, peuvent unilatéralement sortir de la confédération sans rendre de compte à personne.

Qu’entend-on maintenant par confédération à dynamique fédérale ? Il s’agit d’une confédération (organisation internationale composée d’États souverains) dont le processus décisionnel est entièrement supranational car fonctionnant entièrement à la majorité et non plus à l’unanimité comme c’est le cas de l’intergouvernementalisme. Le caractère supranational de cette confédération peut être appuyé par la participation d’une instance post-nationale au processus décisionnel tel un Parlement élu au suffrage universel direct.

Les présentations étant faites, que choisir entre la fédération et la confédération à dynamique fédérale pour l’Europe ? A cet égard, il peut être opportun de dresser une liste présentant les avantages et inconvénients respectifs étant entendu qu’un point commun existe entre ces deux systèmes : la volonté d’entrer dans une ère post-nationale.

Avantages de la fédération :

  • Un droit interne européen qui aurait une portée absolue avec une coercition qui s’imposerait aux États fédérés.
  • Une puissance publique européenne totalement indépendante de la volonté unanime des États-nations.
  • Un processus décisionnel efficace et démocratique qui ne reposerait plus sur les facteurs diplomatiques inhérents à l’intergouvernementalisme.
  • Une unicité diplomatique garantie sur la scène internationale.

Inconvénients de la fédération :

  • L’accessibilité : Difficile de construire un État supranational soutenable qui nécessiterait une aliénation des souverainetés avec autant de nationalismes bien ancrés sur le vieux continent. Le fait qu’un État ne puisse plus faire marche arrière une fois sa souveraineté définitivement aliénée ne le rassure pas et le rend hésitant vis-à-vis de l’intégration.
  • Perte de pouvoir au plan juridique sur la scène mondiale : les 28 voix des États européens dans les instances mondiales disparaîtraient au profit d’une seule.

Avantages de la confédération à dynamique fédérale :

  • Un processus décisionnel tout aussi efficace et démocratique pourvu que les États-nations jouent le jeu de la majorité et du bicamérisme.
  • Une unicité diplomatique possible pourvu que les États-nations jouent le jeu de la majorité et du bicamérisme.
  • L’accessibilité : Pas besoin de transfert de souveraineté et donc pas de confrontation virulente avec les nationalismes souverainistes bien ancrés. Le fait qu’un État puisse se dire qu’il peut se retirer à tout moment de la confédération peut le rassurer et l’inciter à poursuivre l’intégration.
  • Les États européens seraient proportionnellement mieux représentés dans les instances mondiales avec 28 voix qui à l’unisson conféreraient à l’Europe une puissance juridique conséquente et supérieure à tous les États. Cela ne peut marcher que si les positions à prendre sont votées au préalable dans les instances européennes à la majorité et conformément aux règles du bicamérisme.
  • Notre édifice serait original, inédit, et donnerait du travail supplémentaire aux chercheurs en sciences sociales.

Inconvénients de la confédération à dynamique fédérale :

  • Le droit européen resterait du droit international et son effectivité serait soumise à la bonne foi des États souverains. Ce n’est pas toujours évident si l’on prend l’exemple actuel de la Hongrie.
  • Ainsi la puissance publique européenne serait, compte-tenu du précédent argument, relative. Elle serait soumise à la bonne foi des États souverains qui accepteraient de se plier à des décisions impérieuses votées à la majorité qui pourraient heurter leurs intérêts individuels immédiats.

Quel système choisir ?

Les arguments en faveur de l’un ou l’autre système sont équilibrés. Les deux systèmes se valent en ce qu’ils s’inscrivent tous deux dans une dynamique supranationale conformément à la méthode communautaire impulsée par les pères de l’Europe. Mais un choix doit être fait. Lequel ?

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Vos commentaires

  • Le 17 septembre 2013 à 13:46, par Valéry-Xavier Lentz En réponse à : Fédération ou confédération à dynamique fédérale, de quelle Europe voulons-nous ?

    Merci à Ferghane pour ses articles qui abordent des questions fondamentales relatives à l’objet de notre engagement européen et fédéraliste.

    Toutefois je ne suis pas entièrement convaincu qu’il soit indispensable de trancher entre les visions que tu proposes. Pourquoi vouloir absolument clore un débat si intéressant :-) Au contraire il me semble utile de l’entretenir et de le poursuivre car finalement nous sommes généralement d’accord sur l’essentiel et sur les propositions de réformes dont nous devons faire la promotion. Dès lors la clarté théorique que tu appelles de tes voeux ne m’apparaît pas comme devant être une fin en soi d’autant plus que ce sont les circonstances qui détermineront la faisabilité d’un État fédéral européen ou d’une Europe fédérale. Peut être l’une est-elle simplement une étape vers l’autre ?

    Aujourd’hui les défis à relever sont plus immédiats : l’Union européenne comporte de nombreuses caractéristiques qui la rapprochent du fédéralisme. Elle est un succès dans tous les domaines où c’est cet aspect, celui que les plus prudents voudront désigner comme « communautaire », qui domine. Là où elle est restée une organisation internationale fondée sur la coopération intergouvernementale, elle est un échec, échec dont le projet européen souffre aux yeux de l’opinion, permettant aux adversaires de l’intégration de le combattre alors même que c’est la mise en oeuvre de facto de leur vision qui en est la cause.

    Les pas à franchir pour sortir de l’ornière sont connus et son simple à expliquer :

    • l’Union doit disposer être doté d’un gouvernement autonome des gouvernements nationaux, désigné et contrôlé par nos élus au Parlement européen. La Commission a aujourd’hui perdue son autonomie et le rôle des eurodéputés dans sa désignation et son contrôle est insuffisant.
    • les traités doivent pouvoir être révisés et ratifiés sur la base d’une majorité qualifiée et non plus à l’unanimité.

    L’Union européenne deviendra fédérale quand ces deux points seront atteints, indépendamment de l’aspect matériel de la répartition des compétences.

    Pour en revenir au contenu de ton article voici quelques réponses au volet « inconvénients » :

    • Le fait qu’un État ne puisse plus faire marche arrière une fois sa souveraineté définitivement aliénée ne le rassure pas et le rend hésitant vis-à-vis de l’intégration : pourquoi « définitivement » ? Il est parfaitement possible de prévoir la possibilité de se retirer de la fédération. C’est déjà le cas de l’Union européenne depuis le traité de Lisbonne. Rien n’interdit de le prévoir dans une constitution fédérale. C’est même à mon sens souhaitable, comme un moyen d’assurer qu’il n’y ait pas à terme de dérive vers le centralisme (l’ennemi numéro des fédéralistes).
    • Perte de pouvoir au plan juridique sur la scène mondiale : mouais… le droit international étant ce qu’il est ce n’est pas par le nombre de siège à l’ONU que pèsent les Européens mais plus par leur capacité à convaincre qu’il est nécessaire de développer la règle de droit au niveau international là où l’ONU en l’état a figé des rapports de force du siècle dernier. N’oublions pas que les fédéralistes européens s’intéressent aussi aux enjeux de la mondialisation démocratique.
    • Le droit européen resterait du droit international et son effectivité serait soumise à la bonne foi des États souverains : heureusement que l’Union ne fonctionne pas comme ça de nos jours. L’effectivité du droit européen dépends de l’intégration de celui-ci dans le système juridique nationale. C’est le juge français qui applique en France le droit européen. On ne dépends pas de la bonne volonté de tel ou tel gouvernement à cet égard.
  • Le 18 septembre 2013 à 03:33, par Xavier C. En réponse à : Fédération ou confédération à dynamique fédérale, de quelle Europe voulons-nous ?

    Article intéressant.

    Cependant, ^^, je ne pense pas que ce soit cela qui fasse tant diverger les jeunes européens. Enfin, disons-le autrement, ce n’est pas LE sujet de discorde. Ne serait-ce parce que ce n’est pas évident à comprendre, surtout avec des pays comme le Canada et la Suisse qui sont.... on ne sait pas trop... des fédérations ou des confédérations ? Comment se sont-elles construites ces (con)fédérations ? Que sont-elles aujourd’hui ? Et comment se nomment-elles officiellement ?

    Bref. Le sujet de discorde c’est plus l’attribution des compétences.

    Aux deux extrêmes, nous avons des JE qui veulent une Europe « forte », centralisée, rassemblant de larges pouvoirs, harmonisant par ci, uniformisant par là. Cela va même parfois, mais rarement, jusqu’à la lutte contre les identités « nationales ». Ce sont souvent des jacobins dans l’âme, ils veulent un État fort et l’individualité compte peu.

    De l’autre extrême nous avons ceux qui veulent une Europe fédérale (ou confédérale, peu importe) qui se borne essentiellement aux missions régaliennes et qui posent comme règle le strict respect du principe de subsidiarité. Ce n’est pas moins d’Europe, ni une Europe faible, mais une Europe différente. C’est une autre vision du monde.

    Pour ma part je me range dans le deuxième extrême. En ce sens, pour revenir à ton article, c’est par pragmatisme que je pencherai pour l’une ou l’autre forme (fédération ou confédération à dynamique fédérale). Le débat sur ce sujet a donc son importance, mais seulement dans l’optique d’être cohérent et efficace par rapport au « sujet de discorde » présenté plus haut. De la même manière, par pragmatisme, je suis pour une Europe des régions qui « gommerait » les échelons administratifs trop importants et rendus inutiles lorsqu’on respecte le principe de subsidiarité.

  • Le 18 septembre 2013 à 12:12, par Bernard Barthalay En réponse à : Fédération ou confédération à dynamique fédérale, de quelle Europe voulons-nous ?

    Entre une nouvelle Société des Nations (bona fide) et l’« absolutisme » d’un pouvoir « territorial » (un Etat-nation européen ?), il me semble que le point d’équilibre, c’est justement la fédération ou Etat fédéral, dont l’auteur a la vision académique de la tradition langagière et juridique française, marquée par le jacobinisme. Il n’y a donc pas « photo ». J’invite à relire les Federalist Papers, ou Federal Government de K.C. Wheare, on y trouvera les réponses à la pseudo - hésitation de l’auteur. Les clefs, ce sont la procédure de révision de la constitution (mot étrangement absent de l’article), qui doit reposer sur un équilibre entre le peuple de la fédération (l’unité) et les Etats membres (la diversité), et la question de la politique extérieure qui doit être un monopole fédéral. Pour le reste, les pouvoirs fédéraux comme les pouvoirs des Etats, à égalité d’accessibilité pour les citoyens, les agents et mandataires du peuple des ces Etats unis. Il n’y a pas de fédéralisme en dehors d’une culture constitutionnelle libérale (au sens de Locke, de Montesquieu et des Federalist Papers) et pragmatique (les pouvoirs, plus que les Etats). La seule question est : veut-on l’unité (c’est-à-dire le moins de pouvoir fédéral possible pour la garantir durablement, mais tout ce pouvoir). Ce qui montre d’ailleurs, eu égard au monstre qu’est devenue l’Union européenne, qu’une refondation (constitutionnelle) s’impose.

  • Le 21 septembre 2013 à 03:57, par Xavier C. En réponse à : Fédération ou confédération à dynamique fédérale, de quelle Europe voulons-nous ?

    « c’est bel et bien l’Etat Fédéral qui choisit comment il va répartir ses compétences » Alors c’est lui donner les clefs de la maison.

    La Constitution canadienne, ni celle de la Suisse, ne donne pas le droit au fédéral de répartir les compétences comme bon lui semble. Fort heureusement.

    « En ce qui concerne l’attribution des compétences autres que régaliennes, est-ce vraiment à nous de répondre à cette question ? Ou ne serait-ce pas plus le rôle des partis politiques ? » Nous les citoyens, ou nous les JE ?

    Je trouve justement que c’est cela qui "départage" les JE entre eux, puisque finalement derrière un JE il y a quelqu’un qui se positionne politiquement.

    Nous voulons plus d’Europe, ou disons une meilleure Europe, mais quelle Europe ?

    Sa forme juridique a tellement peu d’importance par rapport à son rôle (ses compétences !) et son organisation. ;)

  • Le 25 septembre 2013 à 14:20, par Valéry-Xavier Lentz En réponse à : Fédération ou confédération à dynamique fédérale, de quelle Europe voulons-nous ?

    Dans les États fédéraux les États membres sont parties prenantes au processus de révision de la constitution, ils sont donc acteurs de celui-ci et n’en sont pas des sujets. Les révisions du pacte fédéral ne sont pas imposées, elles sont issues de la volonté des États membres. C’est ce qui fait toute de la différence avec des États décentralisés. De la même manière ce sont aussi les États - en tant que tels - qui souvent participent au processus législatif.

    Il faut se méfier de notions comme la souveraineté tel qu’ils sont enseignées dans les facs de droit françaises. Il est essentiel de se rendre compte qu’une même notion peut être conceptualisée de différentes manières et que le sens qui leur est donné est au service d’une visée idéologique et d’un projet politique, en France celui de l’État unitaire jacobin. Les définitions qui sont données — et on l’a vu il y a quelques semaines au sujet de l’idée de nation — ne sont pas neutres et elles ne sont certainement pas issues de l’observation du réel comme ce serait le cas en sciences naturelles, mais elles participent au contraire à la formation de celui-ci.

    À partir de là le fédéralisme est aussi une catégorie venant regrouper autant de cas d’espèces différents pour lesquels on a observé des caractéristiques communes. Il ne s’agit pas non plus d’un modèle pouvant être appliqué sur la base de recettes immuables. Le rôle des États fédérés est différents d’un État fédéral à l’autre. En ce qui concerne cette notion de souveraineté le point de vue que l’on adopte est aussi important dans la compréhension à laquelle on peut aboutir. Le regard du droit international (qui se focalise sur l’État en tant que sujet du droit international) n’est pas le même que celui du droit constitutionnel qui s’intéresse à l’organisation du pouvoir au sein d’un système politique (qui peut correspondre à un État au sens du droit international mais pas nécessairement).

    La distinction que tu sembles juger essentiel dans cet article me semble relever de cette différence de point de vue. Pour ma part ce qui me semble le plus important c’est le processus constitutionnel de l’exercice du pouvoir politique au niveau fédéral c’est à dire les principes d’autonomie et de participation des États fédérés plus que le statut de l’union qu’ils constituent au regard du droit international.

  • Le 16 avril 2014 à 16:59, par Lame En réponse à : Fédération ou confédération à dynamique fédérale, de quelle Europe voulons-nous ?

    Une confédération est un système d’agrégation interétatique dans le cadre de laquelle les Etats membres conservent leur souveraineté. A quoi cela correspond concrètement ? Si l’on fait un parallélisme entre un Etat monade et une personne physique, la confédération est une association, un syndicat, une mutuelle, un parti politique, une ONG, un groupement d’intérêt économique (GIE) dont les adhérants/associés sont des institutions politiques nationales et les sympathisants/clients sont les citoyens des Etats membres. A la manière d’une association philanthropique honnête, les institutions de la confédération doivent jouer sur trois volets : son système relationnel, le soutien et la propagande.

    Système relationnel : La confédération doit être pensée pour établir de bonnes relations entre : les institutions communes et les institutions nationales, les institutions communes et les confédérés qui adhèrent à des organisations concurrentes, les institutions communes et les citoyens des Etats membres, les gouvernements des Etats membres, les peuples des Etats membres. La réussite d’une confédération va justement se mesurer à l’évolution de son système relationnel. Si la confédération a un ratio avantages réels/contraintes réelles et nominales rentables pour les Etats et le Peuple, son système relationnel va s’étoffer et se renforcer. Sinon, elle deviendra un bibelot institutionnel puis disparaîtra.

    Soutien : Pour faire la preuve de son utilité et assurer son développement, une confédération doit offrir des facilités aux Etats sans réduire leur souveraineté. Les institutions communes recourront donc à des procédés non-contraignants et concentreront leur action sur les domaines où l’absence d’institutions ad hoc est le plus handicapant. L’option la plus évidente est la coordination des moyens nationaux dans le cadre des actions communes à la demande unanime des Etats intéressés.

    Propagande : Les institutions confédérales doivent préparer les populations à leur action et médiatiser leur succès réels mais elles doivent s’abstenir de tout comportement rédhibitoire. Pas question de militer sans cesse pour l’extension de ses pouvoirs, de critiquer constamment les Etats membres, de critiquer les citoyens, de dénigrer la démocratie ou les droits sociaux.

    La question qui se pose maintenant est l’utilité de passer d’une confédération bien conçue à une fédération. L’enjeu confédéralisme concerne donc le perfectionnement des relations interconfédérés alors que l’objet du fédéralisme est de surmonter la faiblesse et éviter les formes de concurrence interfédérée qui génère les divisions et la faiblesse. Une confédération bien conçue est le précurseur d’une fédération ou d’un Etat unitaire puis son complément dans le cadre de la politique de voisinage.

  • Le 16 avril 2014 à 17:11, par Lame En réponse à : Fédération ou confédération à dynamique fédérale, de quelle Europe voulons-nous ?

    A l’heure actuelle, on ne peut échapper à la réorganisation de l’Europe selon le principe de « l’Europe des cercles ». En application de ce principe, l’Europe pourrait être composée des cercles suivant :
    - un « espace de référence » composé des Etats membres normaux,
    - une « bordure » composée d’Etats membres plus autonomes
    - un « noyau », ensemble d’Etat où les prérogatives des institutions européennes seraient renforcées.

    Si l’on retient cette structure, voici, à mon sens, les deux principales options stratégiques possible :

    a. L’option fédérale (dite « Europe des nations » en eurospeak)
    - L’espace de référence est l’UE organisé sur le « mode fédéral »
    - La bordure est une confédération européenne inspirée du Commonwealth britannique.
    - Le noyau est composé des pays du pacte budgétaire, formant une sorte de « district of columbia ».

    b. L’option centraliste (dite « fédération européenne » ou « Europe des régions » en eurospeak)
    - L’espace de référence est formé des pays du Pacte budgétaire organisé en une organisation sous-régionale (communauté politique de l’euro).
    - La bordure est composée de pays soumis à un régime inspiré, par exemple, de celui des Samoa américaines.
    - Le noyau correspond aux pays de l’EuroGendFor, cadre dans lequel les institutions européennes pourront recourir à la force, si nécessaire, pour faire appliquer le droit européen selon le principe de la « contrainte fédérale ».

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