Chronik eines angekündigten Todes

Aufstieg und Fall des Euro-Stabilitätspakts

Gut 13 Jahre ist es nun her, dass sich die Euroländer auf Initiative der Bundesbank und des damaligen deutschen Finanzministers Theo Waigel dazu verpflichtet haben, den haushaltspolitischen Teil der im Maastricht Vertrag festgelegten Konvergenzkriterien für Neumitglieder dauerhaft einzuhalten. Der Schuldenstand eines Mitglieds der Eurozone sollte 60 Prozent des BIP nicht überschreiten, das Haushaltsdefizit nicht größer als 3% des BIP sein – so beschloss es der Europäische Rat 1996 in Dublin. 60 und 3 („Dreikommanull, nicht 3,2, nicht 3,4 oder 3,5 Prozent“, wie Waigel immer wieder betonte) – diese beiden Zahlen sollten, zusammen mit einer Europäischen Zentralbank, die wie die Bundesbank zuvor konsequent auf Geldwertstabilität ausgerichtet wurde, dafür sorgen, dass der Euro eine europäische Version der D-Mark wurde.

Indes, es kam anders. Ausgerechnet Deutschland hat in den letzten Jahren wiederholt beide Kriterien gebrochen, konnte aber die eigentlich vorgesehenen Sanktionszahlungen in Milliardenhöhe bisher durch politisches Taktieren immer vermeiden. Ironischerweise setzte sich bei einer Sitzung des Ecofin-Rates 2005 gerade der deutsche Finanzminister Hans Eichel erfolgreich für eine Aufweichung des Euro-Stabilitätspakts ein. Insgesamt haben die 16-Euro Länder das Defizitkriterium bisher 43 mal durchbrochen – von Waigels „Dreikommanull“ ist der Stabilitätspakt heute weit entfernt (vgl. SPIEGEL 10/2010).

Ist die Eurozone also selbst schuld an ihren Haushaltskrisen? Bestraft der Markt jetzt die haushaltspolitische Unverantwortlichkeit der vergangenen Jahre? So sehen es zum Beispiel Jürgen Stark (Selbstvorstellung: „Stark wie die Mark“) und Otmar Issing, der eine derzeitiger, der andere ehemaliger Chefvolkswirt der EZB.

Diese These klingt zwar plausibel, wenn man den Fall Griechenland isoliert betrachtet. Schon der Blick nach Spanien zeigt jedoch, dass diese Darstellung der Euro-Krisen als Folge haushaltspolitischer Unverantwortlichkeit zu kurz greift. Spanien erwirtschaftete in den Jahren 2005-2007 nämlich sogar Haushaltsüberschüsse – trotzdem befindet sich das Land heute in einer tiefen Rezession mit einer Arbeitslosenquote von derzeit 19,5% und hat Schwierigkeiten, sich am Kapitalmarkt mit Geld zu versorgen.

Vieles spricht dafür, dass das eigentliche Problem im institutionellen Aufbau der Eurozone liegt. Seit der Unterzeichnung des Maastricht-Vertrages haben besonders amerikanische Ökonomen wie Paul Krugman davor gewarnt, dass die Euro-Länder besonders anfällig für so genannte asymmetrische Schocks sind: Die europäische Zentralbank kann in der Geldpolitik nicht auf die Nöte einzelner Staaten oder Regionen Rücksicht nehmen und aufgrund der Kultur- und Sprachbarrieren innerhalb Europas werden regionale Schocks kaum durch innereuropäische Migration abgefangen (vgl. Euro in der Krise?!).

Die griechische Tragödie

Die aktuelle Entwicklung gibt diesen Kritikern des Euro recht. Das Desaster, das Krugman 1998 vorhergesagt hatte, ist eingetreten. Griechenland steht kurz vor dem Staatsbankrott und es ist ungewiss, ob sich das Land aus eigener Kraft aus der Krise wird befreien können. So viel ist sicher: Ohne Unterstützung von außen wird das Land, wenn überhaupt ,nur nach drakonischen Kürzungen der Staatsausgaben, massiven Steuererhöhungen und, was das schlimmste ist, einer tiefen Rezession mit hoher Arbeitslosigkeit den Staatshaushalt sanieren können.

Die anderen Mitglieder der Eurozone befinden sich nun in einem Dilemma, das der Bankenkrise von Ende 2008 ähnelt. Griechenland ist, wie alle anderen Euro-Länder, „too-big-to-fail“ – ein Staatsbankrott könnte eine nicht zu beherrschende Kettenreaktion à la Lehman Brothers auslösen. Eine wie auch immer ausgestaltete Rettung Griechenlands birgt dagegen das Problem des so genannten Moral Hazard: Ein Bail-out für Griechenland könnte andere Länder zu undiszipliniertem Haushalten verleiten, da sie ja ebenfalls auf eine Rettung hoffen dürften.

Die Bewältigung von Haushaltskrisen wie der griechischen sind normalerweise Aufgabe des Internationalen Währungsfonds (IWF). Doch europäische Politiker haben sich bisher einhellig gegen ein Engagement des IWF als Kreditgeber ausgesprochen; so bezeichnete kürzlich auch Jean-Claude Juncker, der Vorsitzende der Eurogruppe, mögliche IWF-Hilfe für Griechenland als „absurd“ – mit dem zweifelhaften Argument, die Vereinigten Staaten würden ja auch nicht den IWF um Hilfe bitten, wenn Kalifornien in finanzielle Schwierigkeiten gerate (was wohl bedeuten soll, dass er einen Prestigeverlust des Euro fürchtet). Möglich scheint auch, dass die Furcht vor einer Einmischung des IWF in die europäische Geldpolitik eine Rolle spielt, wie der Brüssel-Korrespondent des britischen Economist vermutet.

Aus welchen Gründen auch immer: jedenfalls scheint sich die europäische Führungselite gegen den IWF, aber zumindest vorerst auch gegen europäische Hilfe für Griechenland entschieden zu haben. Schließlich verbieten der Lissabon-Vertrag (und auch schon der Maastricht-Vertrag) solche Hilfen ja auch kategorisch in Artikel 125 (1): „Ein Mitgliedstaat haftet nicht für die Verbindlichkeiten der Zentralregierungen, der regionalen oder lokalen Gebietskörperschaften oder anderen öffentlich-rechtlichen Körperschaften, sonstiger Einrichtungen des öffentlichen Rechts oder öffentlicher Unternehmen eines anderen Mitgliedstaats und tritt nicht für derartige Verbindlichkeiten ein.“ Dessen ungeachtet hat nach Informationen des SPIEGEL bereits eine geheime Arbeitsgruppe von Experten aus Europäischer Kommission, EZB und den Finanzministerien Deutschlands, Frankreichs und weiterer möglicher Geberländer einen 25 Milliarden Euro schweren Rettungsplan für Griechenland erarbeitet, der bei Bedarf innerhalb von 48 Stunden umgesetzt werden könne.

Diese zweigleisige Strategie – zu versuchen, ein Bail-out möglichst abzuwenden, bis der Staatsbankrott unmittelbar bevorsteht – ist zwar aus deutscher Sicht politisch nachvollziehbar, aber denkbar schlecht für Griechenland und auch wenig nachhaltig für die Zukunft der Eurozone. Schlecht für Griechenland ist dieser Weg, weil durch die hohen Kreditzinsen der griechische Staatshaushalt so stark belastet wird, dass die Regierung die Ausgaben kürzen und die Steuern erhöhen muss – das würgt die ohnehin schon schwache Konjunktur noch zusätzlich ab. Schlimmstenfalls entsteht ein Teufelskreis, in dem eine Senkung der Staatsausgaben immer zu noch schlimmerer Rezession und damit zu noch höheren Zinsen und Einnahmeausfällen führt. Wenig nachhaltig für die Zukunft der Eurozone ist diese Vorgehensweise, weil sie an dem grundlegenden Problem nichts ändert, dass starke asymmetrische Schocks einzelne Mitglieder der Euro-Zone mit fundamental gesunden Haushalten in so tiefe Krisen stürzen können, dass sie in akute Finanzierungsschwierigkeiten geraten.

Es kann kaum im Interesse der anderen Euroländer sein, die schwächeren Länder auf lange Sicht schutzlos dem Wohl und Wehe der Finanzmärkte auszusetzen. Das wäre auch denkbar ungerecht: Die schwächeren Volkswirtschaften würden von der Gemeinschaft mit Problemen allein gelassen, die sie ohne die Gemeinschaftswährung nicht oder nur in viel geringerem Ausmaß hätten.

Der Weg nach vorn

Besser wäre es, wenn sich die EU ein für alle mal von der No-bailout-Klausel verabschieden und öffentlich eingestehen würde, dass der Staatsbankrott eines Mitgliedes der Eurozone nicht in Kauf genommen werden kann. Daraus folgt, dass die griechischen Staatsschulden von den anderen Euro-Staaten garantiert werden müssten; zum Beispiel könnte die deutsche Kreditanstalt für Wiederaufbau zusammen mit ähnlichen Institutionen anderer Euro-Länder im großen Stil griechische Staatsanleihen aufkaufen, wie es die Bundesregierung laut einem Bloomberg-Bericht für den Fall der Fälle bereits plant.

Bleibt die Moral Hazard Problematik: Hier hilft, genau wie bei den Banken, wohl nur strengere und intelligentere Regulierung. Im Austausch für günstige Kredite müssten die Griechen Souveränität an europäische Institutionen abgeben – genau wie der IWF Länder, die seine Hilfe in Anspruch nehmen, zwingt, sich weitgehend seinem haushalts- und finanzpolitischen Diktat zu beugen. Wenn dieses Verfahren, also die Bereitstellung von Krediten im Austausch für staatliche Souveränität, auf europäischer Ebene institutionalisiert werden könnte, wäre schon viel gewonnen. Der von Bundesfinanzminister Wolfgang Schäuble vorgeschlagene Europäische Währungsfonds könnte genau das erreichen.

Mittelfristig muss die EU zudem Lösungen finden, um asymmetrische Schocks abzufangen, bevor sie sich zu Haushaltskrisen auswachsen. Ein Ansatzpunkt ist hierbei die Reform des Euro-Stabilitätspakts: zum Beispiel könnte das Defizitkriterium so neugestaltet werden, dass es, abhängig von Abweichungen des vorhergesagten Wirtschaftswachstums, vom Trendwachstum (dem so genannten „output gap“) höher oder niedriger als drei Prozent läge. Damit würden die Euro-Länder gezwungen, in guten Zeiten vorzusorgen; in schlechten Zeiten dagegen würde die erhöhte Defizitgrenze dafür sorgen, dass nicht genau dann Ausgaben gekürzt und Steuern erhöht werden müssten, wenn in der Wirtschaft ohnehin Flaute herrscht. Außerdem könnte auch die Europäische Investitionsbank mit mehr Geldmitteln ausgestattet und damit beauftragt werden, aktiv antizyklisch zu investieren.

Darüber hinaus ist derzeit viel von einer „Europäischen Wirtschaftsregierung“ die Rede, sogar die Bundeskanzlerin hat sich kürzlich dafür ausgesprochen. Fragt sich nur, was damit überhaupt gemeint ist. Mehr haushalts- und steuerpolitische Koordination zwischen den Nationalregierungen, um den Ausgleich der innereuropäischen Handelsbilanzen voranzutreiben und einer allzu disparaten gesamtwirtschaftlichen Entwicklung vorzubeugen? Das wäre sicherlich wünschenswert, obgleich auf freiwilliger Basis wohl schwer umzusetzen. Oder sogar: Ein unabhängiger EU-Haushalt mit EU-Steuern und EU-Schulden, der am Ende auch noch – der Alptraum der Starks und Issings dieser Welt – aktiv antizyklische Wirtschaftspolitik betreiben soll? Letzteres ist politisch wohl kaum realistisch und angesichts der zweifelhaften demokratischen Legitimation der EU-Institutionen auch zur Zeit kaum wünschenswert. Petra Pinzler hat es kürzlich in der ZEIT auf den Punkt gebracht: „Man stelle sich nur vor, dass Günther Oettinger der griechischen Regierung oder vielleicht auch einmal der Bundesregierung Anweisungen gibt, wie und wo sie den Rotstift ansetzen soll.“

Eine weiterere interessante Überlegung ist die Schaffung eines europäischen Sozialfonds mit dem Ziel, das deutsche Grundrecht auf ein menschenwürdiges Leben im Sinne des Hartz-IV-Urteils des Bundesverfassungsgerichts für alle Europäer zu garantieren. Vorstellbar wäre zum Beispiel eine kaufkraftabhängig unterschiedlich hohe Grundsicherung in der Größenordnung der deutschen ALG-II-Sätze, die anteilig von der EU und den nationalen Sozialkassen finanziert würde.

Ein solcher Einstieg in den europäischen Sozialstaat ist nicht nur moralisch geboten, sondern wäre auch ökonomisch sinnvoll: In der Krise würden die nationalen Haushalte entlastet, weil die rezessionsbedingt erhöhten Sozialausgaben teilweise vom europäischen Sozialfonds getragen würden. Dadurch sänke die Anfälligkeit für asymmetrische Schocks – der europäische Sozialfonds würde als defizitneutraler automatischer Stabilisator wirken. Der besondere Charme dieser Idee: Da die Höhe der Zahlungen vom tatsächlichen individuellen Bedarf der Bürger und nicht von der Bewertung der volkswirtschaftlichen Gesamtsituation durch die Europäische Kommission abhinge, erhielte die EU ein System zur antizyklischen wirtschaftlichen Stabilisierung ohne sich der zweifelhaften wirtschaftspolitischen Weisheit von Oettinger und Kollegen auszuliefern.

Mitarbeit: Frank Stadelmaier