Budget européen : les Etats contre l’Europe, l’inévitable hiatus

Alors qu’il serait souhaitable que le budget européen soit muni d’une plus forte capacité d’action, les négociations sont fermées, et l’option la plus minime est la mieux cotée des bookmakers. La cause n’est pas conjoncturelle, mais structurelle. La nature même du Conseil concentre les débats sur des contributions relativement faibles, quand le cadre de réflexion pertinent exige de réfléchir autrement.

Le Conseil est le seul organe qui possède de réels pouvoirs budgétaires

La répartition formelle des pouvoirs budgétaires est claire. La Commission possède le droit d’initiative. Le Parlement (uniquement compétent sur le volet “dépenses“) et le Conseil discutent jusqu’à adoption d’un Accord Interinstitutionnel juridiquement contraignant. Cette situation n’est cependant que théorique.

Le Conseil européen est seul décideur du volet "recettes" du budget européen en vertu de l’article 311-3 TFUE. En marge de l’Accord Interinstitutionnel, le Conseil adopte également une Décision sur les ressources propres, dans laquelle il fixe plafond et modalités. En outre, l’article 310-4 TFUE stipule clairement que l’équilibre budgétaire doit être respecté, et que l’emprunt est prohibé. Le niveau de recettes détermine donc le montant du volet "dépenses".

Ce monopole ne serait pas un problème si les Etats n’étaient pas les partisans de la moindre contribution. A la différence de la Commission et du Parlement européen qui sont purement supranationaux, le Conseil ne peut génétiquement pas éviter de faire l’erreur de considérer l’intérêt européen comme la seule addition des intérêts nationaux. Le budget européen reposant à 75% environ sur une participation directe des Etats Membres, en pourcentage de leur Produit National Brut (PNB), leur frilosité est d’autant plus dommageable.

La proposition initiale d’Herman Van Rompuy, président (animateur) du Conseil européen établissait un budget de 984 milliards d’Euros, soit 39 milliards de moins que les propositions de la Commission et du Parlement, de toute façon lettres mortes. Il s’agissait alors déjà d’une stagnation en termes réels par rapport aux précédentes perspectives financières.

En dépit de cela, la Suède, les Pays-Bas, le Royaume-Uni veulent à tout prix une diminution en termes constants du budget. Quant à la France, elle refuse toute diminution de la Politique Agricole Commune (PAC).

Ce qui devait arriver arriva. La dernière proposition en date de la présidence du Conseil suggère un budget européen de 973 milliards d’euros, 1,01% du PNB européen (contre 1,045% sur 2007-2013).

La crise des dettes publiques ne paralyse pas autant qu’il n’y parait

Il est compréhensible que les Etats membres soient d’autant plus jaloux de leurs deniers qu’ils les voient raréfiés. L’application d’une échelle pertinente fournit pourtant une nouvelle approche de ces négociations budgétaires, et ouvrent le champ des choix politiques possibles.

Le budget européen pour la période 2007-2013 est de 976 milliards d’euros (valeur 2011) dont 153 milliards pour l’année 2011, soit 1,12% du PIB européen. Abusif ?

La participation effective de chacun des 5 plus gros contributeurs représente en moyenne 0,81% du PIB national, et 1,02% de la dette publique. En faisant l’hypothèse que chaque pays continuera à financer la même part du budget européen qu’en 2011, une augmentation de 100 milliards d’Euros, soit environ 8 mois de budget, soumettrait l’Allemagne à une augmentation de sa contribution de 19,7 milliards sur 7 exercices budgétaires, soit environ une augmentation de 2,8 milliards d’euros par an, soit 0,1% de son PIB 2011, ou 0,13% de sa dette publique.

Et ces proportions sont similaires pour les 4 autres principaux contributeurs. Si il y a exigence de contenir la dette publique, la différence ne se joue pas à une décimale près, tant dans une finalité économique que politique.

Immobilisation des recettes… et de la dépense

Les Etats membres persistent, comme en témoignent les différentes dérogations accordées à certains contributeurs nets, grâce auxquelles ces derniers voient leur participation diminuée. Outre les règles spéciales dont bénéficient l’Allemagne, les Pays-Bas, la Suède et l’Autriche, le chèque britannique est le plus médiatique. Il est coûteux, et absolument injustifié. Les conditions dans lesquelles il avait été obtenu par Margaret Thatcher en 1984 n’existent plus. Sa modification n’est cependant pas à l’ordre du jour.

Non contents de raréfier les crédits européens, les Etats Membres empêchent également une discussion complètement libre sur leur allocation, encouragés par le veto que leur offre le vote à l’unanimité. Au mépris de certaines actions à l’efficacité reconnue, et de leur propre intérêt à long-terme.

La PAC n’est ni plus ni moins que le pendant français des dérogations accordées aux cinq autres contributeurs nets. Ses objectifs originels ont certes été remplis. Mais entre pourfendeurs du budget, et ardents défenseurs d’une dépense injustifiée, les compromis successifs n’ont permis que la simple addition des préférences nationales, inadaptée aux nouvelles conjonctures.

Pendant ce temps, le programme ERASMUS (2,79 milliards d’Euros sur 7 ans, 145 000 étudiants concernés par an), qui contribue à la fabrication d’une génération européenne non pas seulement « en soi », mais aussi « pour soi » fait office de victime collatérale. Aucun des Etats Membres ne semble voir cet outil, comme un enjeu stratégique et politique majeur pour son propre compte. Quant à « Europe 2020 », l’agenda de croissance, il pleure ses moyens.

La Commission n’est pas exempte de tout reproche

En outre, la Commission ne parait capable d’échapper à son impuissance frappante. Il existe il est vrai plusieurs causes externes à cet état de fait. La répartition des pouvoirs budgétaires et l’origine des ressources du budget européen ne lui laissent que peu de marge de manœuvre. D’autre part, la présidence permanente du Conseil, issue de la dernière version du Traité (négociée à Lisbonne en 2007) éclipse la présidence de José Manuel Barroso dans l’opinion, et loin de donner un visage à l’UE, ajoute de la confusion auprès des citoyens.

Toutefois la discrétion de la Commission est palpable au-delà des seules questions budgétaires. Elle fait moins de propositions que par le passé. Et la part de celles qui sont dites « spontanées », c’est-à-dire non précédées d’une demande du Conseil, a également diminué.

C’est donc qu’outre les limitations institutionnelles, ce sont les hommes qui composent la Commission qui faillent à faire valoir son rôle d’animateur et de médiateur. José Manuel Barroso en tête, par ailleurs partisan d’une austérité européenne, en soutien symbolique des austérités nationales. A l’inverse Jacques Delors témoignait d’une capacité individuelle à modifier le jeu institutionnel.

Le budget européen doit grandir dans l’intérêt de l’Europe

L’enjeu est de taille. L’UE a besoin d’un budget plus important pour pouvoir exister, et légitimer son action. Il est aussi primordial que se dégagent des capacités d’investissement en infrastructures, en recherche et développement. L’échelon européen, vecteur d’économies d’échelle, s’avère être le niveau politique pertinent pour défendre les intérêts européens, y compris les intérêts des différentes nations européennes.

A plus long terme, il serait nécessaire d’organiser la communautarisation des recettes, de créer de véritables ressources propres, afin que les contributions des Etats Membres y occupent une place moins importante. Légitimité de l’impôt et dynamique communautaire pourraient alors se rejoindre. En ce sens, le débat porterait sur d’authentiques options politiques, et non sur des variables d’ajustements en Etats. C’est ce que le Parlement notait le 29 mars 2007, dans une résolution proposant une réforme du volet « recettes ».

Pour cela, il faudrait d’abord munir le Parlement européen d’un plus grand pouvoir budgétaire, afin d’équilibrer la vision inévitablement intergouvernementale du Conseil. Cela modifierait les termes de l’« interdépendance stratégique » au sens de Michel Crozier, et donc de l’équilibre institutionnel, et inscrirait les négociations dans un cadre pertinent.

Il n’est pas question d’appeler à une disparition des Nations, ni à leur dépassement qui dans un élan despotique nierait leur existence. L’objectif est de faciliter l’expression de l’intérêt européen, qui les complète chacune, et les réunit toutes.

La hauteur de vue politique comme première étape

Si le problème et la solution sont à chercher dans l’architecture institutionnelle, le seul carburant efficace reste la volonté des hommes qui habitent ces structures à élever leur vision au-dessus d’elle.

Le Conseil n’est certes pas adapté pour développer une analyse qui sortirait de lui-même, tout comme il est difficile pour un individu d’objectiver sa propre situation. Et pourtant, il est fait de politiques, dont nous sommes en droit d’exiger une hauteur de vue qui confère à l’élévation au-dessus de soi. Leur volonté politique est d’autant plus primordiale, que toute modification de structure et de ressource repose sur une volonté partagée des Etats membres.

Lors d’un discours à Strasbourg, le 11 septembre 1952, Jean Monnet avait dit : « Cette union européenne ne peut pas se fonder seulement sur les bonnes volontés. Des règles sont nécessaires. » Or, les bonnes règles ne peuvent espérer qu’en ceux qui ont le pouvoir de les éditer…