Schweiz-EU: Vom Königsweg zur Sackgasse

Die Geschichte der Bilateralen Abkommen zwischen der Schweiz und der EU begann mit einer Ablehnung. Mit Blick auf die aktuelle schwierige Beziehung zwischen Bern und Brüssel, schien es ein wegweisendes Omen für weitere, unausweichliche Konflikte zu sein. Nachdem das Schweizer Stimmvolk 1992 den Beitritt zum Europäischen Wirtschaftsraum (EWR) ablehnte, musste eine Alternative gefunden werden, um den diskriminierungsfreien Marktzugang von Schweizer Firmen zu sichern. Brüssel willigte ein, sah dies aber als Übergangslösung für einen späteren Beitritt der Schweiz.

Die Bilateralen Abkommen bilden das Fundament der Beziehungen zwischen Schweiz und EU. Das erste Paket, die sogenannten Bilateralen I, wurde 1999 unterzeichnet und enthält unter anderem das Abkommen über die Personenfreizügigkeit. Durch eine Guillotineklausel miteinander verknüpft, führt die Kündigung eines einzelnen Abkommens zur Beendigung aller weiteren Abkommen des Pakets. Fünf Jahre später unterzeichneten die Partner das zweite Paket, die Bilaterale II. Die Schweiz konnte nun an weiteren EU-Politiken teilnehmen, die über den wirtschaftlichen Bereich hinausgehen. Der Beitritt zum Schengen/Dublin-Assoziierungsabkommen erleichtert seither den Reiseverkehr zwischen der Schweiz und der EU und intensiviert gleichzeitig die Sicherheitskooperation.

Wohlstand vs. Mitbestimmung

Wirtschaftlich gesehen sind die Bilateralen Abkommen zwischen Schweiz und EU eine Erfolgsgeschichte. Der Zugang zum europäischen Binnenmarkt hat Schweizer Exporteuren die Türen zu knapp 500 Millionen Konsumenten geöffnet, Schweizer Unternehmen lukrative Aufträge verschafft und der hiesigen Wirtschaft ermöglicht, gut ausgebildetes Personal in der EU zu rekrutieren.

Politisch und Institutionell konnte die Idylle jedoch nicht lange halten. Politisch, weil die fehlenden Mitentscheidungsrechte der Schweiz bei der Gestaltung des maßgeblichen EU-Rechts einen Souveränitätsverlust des Landes darstellt. Institutionell, da der statische Charakter der Bilateralen Abkommen mit dem Anpassungsdruck durch die Weiterentwicklung des EU-Rechts kollidiert.

Die daraus entstehenden Verzögerungen mindern die Rechtshomogenität und führen zu Marktzutrittsdiskriminierungen und letztendlich zur Rechtsunsicherheiten für Produzenten und Konsumenten sowohl in der Schweiz als auch in der EU. Schon eine Änderung von Verpackungsvorschriften für ein Produkt in der EU kann dazu führen, dass Schweizer Produzenten die neuen Vorschriften nur verzögert umsetzen können. Grund hierfür sind die teilweise langwierigen Genehmigungsprozesse, die in den bilateralen Verträgen festgeschrieben sind.

Die Zwickmühle Berns

Mit der Annahme der Masseneinwanderungsinitiative am 9. Februar 2014 wurde der mittlerweile bekannteste Verfassungsartikel in die Bundesverfassung eingefügt. Dieser besagt, dass die Schweiz die Zuwanderung ab 2017 mittels jährlichen Höchstzahlen und Kontingenten steuern soll. Unvereinbar mit der Personenfreizügigkeit, verletzt diese neue Verfassungsbestimmung eines der Grundprinzipien der EU. Wenig erstaunlich also, dass die scheidende Hohe Vertreterin der EU für Außen- und Sicherheitspolitik Catherine Ashton dem Schweizer Begehren für Neuverhandlungen der Personenfreizügigkeit eine klare Absage erteilte.

Bern ist somit in der Zwickmühle: Einerseits muss es den Verfassungsartikel innerhalb einer Frist von drei Jahren umsetzen und alle davon betroffenen internationalen Verträge neu verhandeln. Andererseits wollen eine Mehrheit der schweizer Parteien, Wirtschaftsverbände und der Bundesrat den bilateralen Weg weiterführen. Sollte Brüssel weiterhin nicht auf Neuverhandlungen eingehen, müsste Bern das Personenfreizügigkeitsabkommen abtreten und das Wegfallen des ganzen Pakets der Bilateralen I in Kauf nehmen. Die wirtschaftlichen Verluste wären für nahezu alle Sektoren gravierend. Unternehmen könnten nicht mehr auf gut ausgebildetes Personal aus Europa zurückgreifen, auf sie kämen dann hohe Rekrutierungskosten bei der Gewährleistung des Inländervorrangs zu. Als Konsequenz drohen viele Unternehmen mit einer Verlagerung in Ausland , was den Verlust von Arbeitsplätzen in der Schweiz zur Folge hätte.

Das Problem der Institutionellen Verhandlungen

Doch nicht nur die Vereinbarkeit des Personenfreizügigkeitsabkommen ist ein Problem. Aufgrund der institutionellen Unzulänglichkeiten des Bilateralismus hatte die EU schon 2012 klar gemacht, dass weitere Abkommen und somit eine Erneuerung des bilateralen Wegs nur nach Abschluss eines institutionelle Rahmenvertrags möglich sind. Dieser soll unter anderem die künftige Übernahme von EU-Recht oder die Streitbeilegung regeln.

Auch wenn die Verhandlungen zwischen der Schweiz und der EU begonnen haben, bleibt das Unterfangen innenpolitisch höchst umstritten. Die wichtige Rolle, die die EU dem Europäischen Gerichtshof bei der Rechtsauslegung zugestehen will, ist nur eines der brennendsten Themen und hat im Land der „Angst vor fremden Richtern“ zu massiven Reaktionen geführt. So ließ Volkstribun Christoph Blocher, wichtigster Vertreter der rechtskonservativen Schweizerischen Volkspartei, unlängst verlauten, dass „die heutige Tendenz, die Volksrechte durch internationales Recht zu ersetzen, Unfug sei“.

Wie weiter?

Die Wahrscheinlichkeit einer Abstimmung zu einem Rahmenvertrag ist sehr hoch. Ob das ohnehin schon EU-kritische Schweizer Stimmvolk eine Weiterführung des Königswegs zu „schlechteren“ Konditionen akzeptiert, darf bezweifelt werden. Der bilaterale Weg scheint an seine natürliche Grenzen gekommen zu sein. Eine europapolitische Neuausrichtung ist somit notwendig und muss aufgrund der fehlenden Alternativen auch die Frage des EU-Beitritts intensiv beleuchten. Eine Abkehr von Europa kann nicht im Interesse der Schweiz liegen, das wirtschaftlich stärker in die EU integriert ist als einige Mitgliedsstaaten.

Zentral wird hier die Aufklärungsarbeit durch Politik und Wirtschaft sein, die die Beziehungen zur EU zu lange als notwendiges Übel abgetan haben. Das letzte Wort liegt jedoch beim Schweizer Volk. Es bleibt zu hoffen, dass wir als kleines Land die potenziellen Schäden einer Isolation früh genug erkennen.