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Ein faires Verteilungssystem für Flüchtlinge in Europa

, von  Anne Gödde

In der vergangenen Woche sind über 1000 Flüchtlinge im Mittelmeer bei ihrer Überfahrt nach Europa ertrunken. Damit steht die europäische Asylpolitik wieder im Zentrum der öffentlichen Aufmerksamkeit. Die EU-Kommission hat schon länger angekündigt, im Mai eine neue Europäische Migrationsagenda zu präsentieren. Ein Ziel soll sein, „echte Solidarität zu schaffen und eine bessere Teilung der Verantwortung zwischen den Mitgliedstaaten“ bei der Aufnahme von Asylbewerbern zu erreichen. Dies könnte durch ein europaweites Quotensystem erreicht werden, das Asylbewerber nach vorgegebenen Zahlen auf die EU-Länder aufteilt.

Afrikanische Flüchtlinge auf einem Boot in Richtung Lampedusa. – Foto: © Noborder Network / Flickr (Link) / CC BY 2.0-Lizenz (https://creativecommons.org/licenses/by/2.0/)

Autoren

  • ist stellvertretende Landesvorsitzende der Europa-Union in Nordrhein-Westfalen. Sie arbeitet als Projektkoordinatorin der Forschungs-Initiative NRW in Europa (www.fine.uni-duesseldorf.de).

Viele der Asylsuchenden kommen über den gefährlichen Seeweg nach Europa, die zahlreichen Flüchtlingsdramen auf hoher See sind keine neue Entwicklung der letzten Wochen. So starben im Zeitraum von Januar bis September 2014 laut einer Studie der Internationalen Organisation für Migration (IOM) mindestens 3.072 Personen im Mittelmeerraum. Bereits das Unglück vor Lampedusa im Oktober 2013 mit 390 Toten löste eine heftige Debatte über die europäische Flüchtlingspolitik aus. Nun wird wieder über Lösungen diskutiert, um das Sterben im Mittelmeer zu beenden.

Dazu zählt die Forderung, das kleine EU-Seenotrettungsprogramm Triton zu erweitern und auf den Stand der früheren italienischen Marinemission Mare Nostrum zu bringen, die viele Menschenleben gerettet hat. Bisher sieht der nach den neuen Unglücken schnell präsentierte Zehn-Punkte-Plan der EU-Kommission jedoch nur vor, dass die finanziellen Ressourcen von Triton erhöht werden. Selbst bei einer Verdoppelung der Mittel, wie sie der deutsche Innenminister de Maiziére angekündigt hat, lägen die Ausgaben noch ein Drittel unter den Mitteln von Mare Nostrum. Neben einer deutlichen Stärkung der EU-Seenotrettung erscheint es für die Zukunft sinnvoll, die legalen Zugangswege nach Europa auszubauen, um die gefährliche, illegale Flucht über das Mittelmeer einzuschränken. Dies sieht der Zehn-Punkte-Plan der Kommission jedoch nicht vor.

In einem freiwilligen Pilotprojekt soll es zudem eine Neuansiedlung von Flüchtlingen in der EU geben. Nach Medienberichten will die Kommission zunächst 5000 Flüchtlinge zwischen den Mitgliedstaaten neu verteilen. Dieses Pilotprojekt könnte der Beginn eines komplett revidierten Verteilungssystems sein, das die Aufnahme der Flüchtlinge europaweit regelt.

Das Dublin-System funktioniert nicht

Die Zahl der gestellten Erstanträge auf Asyl in der Europäischen Union stieg 2014 auf 562.265 an. Dies sind fast 200.000 Anträge mehr als 2013, besonders syrische Flüchtlinge suchen aktuell Zuflucht in Europa. In absoluten Zahlen bearbeiteten die deutschen Behörden mit 173.070 Erstanträgen die meisten Fälle in 2014. Schweden folgt mit 75.090, Italien mit 63.655 und Frankreich mit 58.845 Anträgen. Hingegen wurden in Estland nur 145, in der Slowakei 230 und in Slowenien 355 Erstanträge auf Asyl gestellt, so die Europäische Statistikbehörde.

In der gültigen Dublin-III-Verordnung ist eigentlich festgelegt, dass ein Flüchtling in dem EU-Staat sein Asylverfahren durchlaufen muss, dessen Boden er zuerst betreten hat. Demnach müssten die Länder an den Außengrenzen der EU die meisten Verfahren durchführen. Jedoch ist es beispielsweise in Italien üblich, ankommende Flüchtlinge entgegen der Dublin-Vorgaben in andere EU-Staaten weiterreisen zu lassen. Das Dublin-System funktioniert in der Praxis nicht und führt zudem zu einer ungleichen Verteilung der Flüchtlinge auf die Mitgliedstaaten. Auch der zuständige griechische EU-Kommissar für Migration, Dimitris Avramopoulos, sieht die Notwendigkeit für eine Reform.

Vorschläge für ein neues europäisches Verteilungssystem

Ideen für ein neues europäisches Verteilungssystem für Flüchtlinge sind schon von vielen Seiten unterbreitet worden, auch von den EU-Institutionen. Jedoch konnte bislang kein Vorschlag bei den Mitgliedstaaten im Rat eine Mehrheit finden. Nichtregierungsorganisationen fordern ein komplett revidiertes System, wonach die freie Wahl eines Landes durch die Asylsuchenden selbst erfolgen soll. Da ein solches Prinzip der freien Wahl weiterhin zu ungleichen Verteilungen auf die EU-Länder führen würde, wird ergänzend ein finanzieller Ausgleichfonds vorgeschlagen. Davon würden die aufnehmenden Länder je nach Anzahl der aufgenommenen Flüchtlinge profitieren und die anderen EU-Staaten müssten in den Fonds einzahlen.

Zudem werden verschiedene Modelle von Quotenregelungen diskutiert. Der Sachverständigenrat deutscher Stiftungen für Integration und Migration (SVR) hat gemeinsam mit der Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP) ein Mehrfaktorenmodell vorgeschlagen: Demnach soll jedem EU-Land eine Aufnahmequote vorgegeben werden, die nach einer festen Berechnungsmethode jährlich bestimmt wird. In die Berechnung fließt zum einen der Anteil des jeweiligen Mitgliedstaats am gesamten BIP der EU mit dem Faktor 0,4 ein. Zudem wird mit derselben Gewichtung die Bevölkerungszahl einbezogen. Ergänzend wird die territoriale Ausdehnung eines Staats aufgrund eines eventuell möglichen „Platzproblems“ mit dem Faktor 0,1 berücksichtigt. Mit gleicher Gewichtung wird die Arbeitslosenquote im jeweiligen Land in das Modell aufgenommen. Aufgrund dieser Berechnungen würden sich dann feste Vorgaben für jeden EU-Staat ergeben, wie viele Flüchtlinge er pro Jahr aufnehmen müsste.

Bei einer Simulation des Mehrfaktorenmodells zeigt sich im Vergleich mit der tatsächlichen Aufnahme in den letzten Jahren ein gemischtes Bild. Schweden und Belgien nahmen deutlich mehr Asylbewerber auf, als sie es nach dem Quotenmodell müssten. Auch Griechenland nahm mehr als doppelt so viele Flüchtlinge auf. Die meisten EU-Staaten, vor allem die mittel- und osteuropäischen Staaten, aber auch Spanien und Portugal, haben nur einen Bruchteil der Asylanträge bearbeitet, die sie nach dem vorgestellten Modell prüfen müssten. Deutschland liegt bisher bei einer fast ausgeglichenen Quote. Für 2015 geht das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge jedoch von 300.000 Anträgen aus, einzelne Bundesländer rechnen sogar mit mehr als einer halben Millionen Asylanträgen.

Es gibt zwei Möglichkeiten für eine Reform des Dublin-Systems, die sich aus der Berechnung des vorgestellten Modells ergeben. Einerseits könnte eine Umverteilung von Flüchtlingen zwischen den EU-Ländern erfolgen. Diese Lösung ist jedoch in der Praxis nur schwer umzusetzen und bedeutet besonders für die Asylbewerber eine zusätzliche Belastung nach ihren zumeist traumatischen Fluchterfahrungen. Andererseits ist aber auch bei diesem Modell ein finanzieller Ausgleich unter den Mitgliedstaaten denkbar.

Politische Debatte über konkrete Berechnungsfaktoren nötig

Die Notwendigkeit einer Reform des Dublin-Systems wird von den meisten europäischen Verantwortlichen mittlerweile anerkannt. Die politische Debatte über ein neues Verfahren ist jedoch unter den Mitgliedstaaten nicht wirklich fortgeschritten. Das vorgestellte Quotenmodell von SVR und SWP kann eine solche Diskussion anregen. Dabei sollten die Berechnungsfaktoren und deren jeweilige Gewichtung gemeinsam festgelegt werden, damit sie von allen Mitgliedstaaten und auch den Bevölkerungen aller Länder akzeptiert werden. Der Vorteil des Modells liegt darin, dass es nicht allein die absoluten Zahlen von Erstanträgen auf Asyl in jedem Mitgliedstaat betrachtet, sondern diese ins Verhältnis zur Bevölkerungszahl, Wirtschaftskraft, geographischer Größe und der Höhe der Arbeitslosigkeit setzt.

Der Umgang mit den Flüchtlingen muss zunächst verbessert werden

Die Bewertung der Aufnahmefähigkeit eines EU-Staates sollte sich jedoch nicht nur an diesen Faktoren orientieren. Ob ein Staat mehr Flüchtlinge betreuen kann, hängt auch von weiteren Aspekten ab. Eine zentrale Vorbedingung ist zunächst, dass alle Staaten die neuen Richtlinien des „Gemeinsamen Europäischen Asylsystems“ (GEAS) auch wirklich in der Praxis umsetzen. Damit sollen Asylbewerbern gleiche Bedingungen bei der Versorgung und Unterbringung in Unterkünften, beim Asylverfahren und auch bei den eigentlichen Entscheidungen über ihren Antrag in allen Mitgliedstaaten garantiert werden. Im Moment unterscheidet sich die Behandlung der Flüchtlinge in den verschiedenen Ländern noch erheblich. In Griechenland kommt es sogar zu völkerrechtswidrigen Zurückweisungen von Flüchtlingen an den Außengrenzen der EU. Daher muss auch beachtet werden, wie ein Staat seine Flüchtlinge behandelt.

Die Solidarität mit den Flüchtlingen ist entscheidend

Wichtig ist zudem, nicht nur die Zahl der Asylanträge zu betrachten, die ein Land prüft, sondern auch die tatsächliche Aufnahme von Flüchtlingen, die das zentrale Ziel des humanitären Flüchtlingsschutzes ist. In einen Vergleich der Mitgliedstaaten muss daher einfließen, wie vielen Flüchtlingen ein Land endgültig zu einer neuen Heimat verhilft. Im Zentrum der Reform der europäischen Asylpolitik sollte damit nicht die „Solidarität zwischen den Mitgliedstaaten“ stehen, sondern die Solidarität mit den Flüchtlingen. Auch der Unionsfraktionschef Volker Kauder spricht sich dafür aus, dass Deutschland noch mehr Flüchtlingen Zuflucht bietet, als den für 2014 bisher prognostizierten 300.000 Asylbewerbern: „Diese Menschlichkeit müssen und können wir uns leisten.“

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