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Vertrauen ist gut - Kontrolle ist besser

, von  Marcel Wollscheid

Die Europäer misstrauen der Europäischen Union zunehmend. Zu diesem Ergebnis kommt die Umfrage des Eurobarometers in den sechs größten EU-Mitgliedsstaaten. Was die Zahlen nicht sagen: Die Vertrauenskrise der EU ist vor allem eine Legitimitätskrise.

Die Europäische Union verliert das Vertrauen ihrer Bürger. Um den Abwärtsstrudel zu stoppen, braucht es mehr als nur ökonomische Antworten. © European Union 2012

Autoren

  • ist Autor und Journalist. Er absolvierte seinen Bachelor in Medien, Kommunikation, Gesellschaft und Politikwissenschaft an der Universität Trier und macht sein Master-Studium der Politikwissenschaft am Otto-Suhr-Institut der Freien Universität Berlin. Sein Thema: Die Zukunft Europas.

Was bedeutet eigentlich Vertrauen in Politik? Geht es um das Vertrauen in Führungspersönlichkeiten, das Vertrauen in Institutionen oder das Vertrauen in Verträge? Egal welcher Maßstab angesetzt wird: Die Europäische Union hat das Misstrauen ihrer Bürger verdient. Ihre Führungsköpfe von Barroso über Van Rompuy bis Ashton sind weiten Teilen der Öffentlichkeit unbekannt. Menschen können Gesichtern vertrauen - der EU fehlt ein Gesicht. Ihre Institutionen erscheinen den Bürgern im besten Fall als bürokratische Kraken. Und ihre Verträge waren in der Vergangenheit oftmals das Papier nicht wert, auf dem sie geschrieben wurden, man denke an die Maastricht-Kriterien oder die No Bail Out-Klausel. Verschärft wird die Situation durch die anhaltende Eurokrise. Regierungschefs sind auf Gipfeln in Brüssel zu schnellen Entscheidungen gezwungen und verkünden am frühen Morgen mit müden Augen die Ergebnisse des nächtlichen Verhandlungsmarathons in die internationalen Fernsehkameras. Die Parlamente und die Bürger können da scheinbar nur noch eins – abnicken.

Die EU hat das Misstrauen ihrer Bürger verdient

Das Ergebnis erhält die EU nun Schwarz auf Weiß in der Eurobarometer-Umfrage der Europäischen Kommission. Die Umfragedaten stammen aus dem Jahr 2012. In Deutschland hegen laut Eurobarometer mittlerweile 59 Prozent der Bürger offenes Misstrauen gegenüber der EU. Vor fünf Jahren gaben hingegen nur 36 Prozent der Befragten an, der EU kein Vertrauen mehr zu schenken. Noch düsterer ist die Lage in Südeuropa: In Spanien misstrauen mittlerweile 72 Prozent der Befragten der EU (2007: 23 Prozent), in Italien stieg das Misstrauen in den vergangenen fünf Jahren von 28 auf 53 Prozent an. In Frankreich haben laut Eurobarometer 56 Prozent der Befragten die Zuversicht in die EU verloren. Einzig in Polen gab eine Mehrheit der Befragten an, der EU zu vertrauen.

Was sind die Gründe für den rapiden Vertrauensverlust in die EU? Auf den ersten Blick erscheinen die hohe Arbeitslosigkeit in Südeuropa und die zunehmenden Unzufriedenheit über den europäischen Sparkurs verdächtig. Allerdings kann dies das Misstrauen im wirtschaftlich starken Deutschland kaum erklären. Bundespräsident Joachim Gauck hat in seiner europapolitischen Grundsatzrede die richtigen Worte gefunden: „Diese Krise hat mehr als nur eine ökonomische Dimension. Sie ist auch eine Krise des Vertrauens in das politische Projekt Europa.“ Gauck hat damit recht: Europas Vertrauensproblem geht nicht nur auf ökonomische Gründe zurück. Seine Wurzel liegt in einem Legitimationsdefizit der Europäischen Union.

Stärkung der europäischen Demokratie

Der Vertrauensverlust in die europäische Staatengemeinschaft erfordert einen strukturellen Umbruch. Diese Weichenstellung darf nicht nur die Währungsunion, sondern muss das gesamte institutionelle System der EU betreffen. Bereits im Juni 2012 nannte der Präsident des Europäischen Rates, Herman Van Rompuy, deshalb die „Stärkung der demokratischen Legitimität und Rechenschaftspflicht“ der EU als elementare Herausforderung der Zukunft. Doch über den Weg dorthin herrscht Uneinigkeit.

Mehr Demokratie für Europa wagen. Dieser blumige Satz wird häufig zitiert. Doch was heißt das konkret in einer Zeit, in der eine Mehrheit von Bürgern der europäischen Integration mit Misstrauen begegnet? Eine Zeit, in der die Euroskepsis wie ein „Virus“ um sich greift, wie es der spanische Politologe José Ignacio Torreblanca beschreibt? Es geht es darum, politische und rechtliche Rahmenbedingungen zu schaffen, die eine echte Teilhabe der Bürger an supranationalen Entscheidungsprozessen ermöglichen. Dafür braucht es Kontrolle und Transparenz. Schauen wir zu unserem Nachbarn Dänemark: Das skandinavische Land hat einen einflussreichen EU-Parlamentsausschuss, der seiner Regierung vor Verhandlungen in Brüssel ein Mandat auferlegen kann. Das nationale Parlament ist damit ein echter, debattierender Teil von europäischen Entscheidungsprozessen. Gewiss: Die Eurobarometer-Umfrage ergibt auch in Dänemark kein höheres Vertrauen in die EU oder die Regierung. Doch das Beispiel zeigt einen möglichen Weg auf.

Strukturdebatte als Schlüssel

Das Vertrauen in Europa ist untrennbar mit der Frage der demokratischen Legitimation verbunden. Die Europäer sollen sich nicht mehr als machtlose Subjekte der Politik aus Brüssel fühlen, sondern als aktive Bürger einer kontinentalen Gemeinschaft handeln können. Abseits von ökonomischen Themen muss deshalb eine Debatte um strukturelle Reformen geführt werden. Denn Demokratie ist in gewisser Weise nichts anderes als eines: institutionalisiertes Misstrauen.

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Ihr Kommentar

  • Am 5. Mai 2013 um 10:58, von  Manuel Müller Als Antwort Vertrauen ist gut - Kontrolle ist besser

    Dass die Vertrauenskrise in der EU in erster Linie eine Frage der demokratischen Legitimation ist, sehe ich ganz genauso. Gerade in der Eurokrise erweist sich der Mangel an demokratischen Strukturen als fatal, da jede Krisenlösungsstrategie mit großen Risiken und Kosten verbunden ist - und die Bürger nur dann bereit sein werden, diese Risiken und Kosten auf sich zu nehmen, wenn sie selbst an der Strategieentscheidung teilnehmen konnten. (Ausführlicher habe ich dieses Argument hier schon einmal gemacht.)

    Woran ich allerdings meine Zweifel habe, ist, ob der „dänische Weg“ - ein starker Europaausschuss des nationalen Parlaments, der seine nationale Regierung durch enge Mandatsvorgaben für ihre europapolitischen Aktivitäten im Ministerrat gewissermaßen fernsteuert - tatsächlich der richtige Weg ist, um dieses Demokratiedefizit zu beheben und das Vertrauen der Bürger wiederherzustellen. Wie im Artikel schon erwähnt, spricht die Empirie nicht gerade dafür: Das Vertrauen in die EU ist in Dänemark nicht höher als anderswo. Und wenn man genauer darüber nachdenkt, gibt es dafür auch wirklich keinen Anlass. Denn egal, wie stark die Stellung des nationalen Parlaments ist, letztlich kann es doch immer nur die Politik der eigenen nationalen Regierung beeinflussen. Das zentrale Merkmal der europäischen Politik ist aber gerade die wechselseitige Abhängigkeit zwischen den Staaten, durch die keine Regierung alleine den Kurs der EU vorgeben kann. Wenn ein nationales Parlament seine Regierung durch zu enge Vorgaben unflexibel macht, erhöht das deshalb nur die Wahrscheinlichkeit, dass sie hinterher im Rat überstimmt wird. Und selbst wenn es in einem Politikbereich ein nationales Vetorecht gibt, können nationale Parlamente europäische Beschlüsse zwar verhindern, aber niemals selbst gestalten. (Auch dieses Argument habe ich an anderer Stelle ausführlicher dargelegt.)

    Eine Demokratisierung der EU ist deshalb in meinen Augen nur über die supranationalen Organe, also das Europäische Parlament und die Europäische Kommission, möglich. Der zentrale Mechanismus, um das Vertrauen der Bürger in die europäische Politik wiederherzustellen, muss die Europawahl sein. Dafür allerdings ist es notwendig, dass dort auch tatsächlich klare (parteipolitische) Alternativen angeboten werden - und dass der Wahlakt eine Richtungsentscheidung zwischen diesen Alternativen herbeiführen kann. Mit anderen Worten: Wir brauchen eine intensivere parteipolitische Debatte im Europäischen Parlament. Einige Gedanken, wie diese möglich wird, finden sich hier.

  • Am 5. Mai 2013 um 22:18, von  Christoph Als Antwort Vertrauen ist gut - Kontrolle ist besser

    Die These, die Bürger können der EU nicht vertrauen, weil ihr ein Gesicht fehlt, finde ich doch einigermaßen verwegen. Immerhin vertrauen gerade die Menschen der östlichen und südlichen Mitgliedsländern ihren nationalen Regierungen keinen Deut mehr – und die haben ein Gesicht.

    Zum Thema nationale Parlamente und deren Beteiligung in der EU wird es demnächst einen Themenschwerpunkt auf dem Treffpunkt geben. Ganz so machtlos sind die Parlamente jedenfalls nicht alle – häufig wenden sie ihre Kontrollbefugnisse jedoch nicht an.

    Du kritisierst die politischen Sonntagsreden über mehr Demokratie in Europa, aber so richtig konkret wirst du in deinem Artikel jetzt auch nicht. Jedenfalls steht zu bezweifeln, dass eine institutionelle Neugestaltung die „Vertrauenskrise“ lösen kann, denn: in welche Richtung man im Moment auch zieht, die andere Hälfte der Bevölkerung wird zweifelsohne aufschreien.

    Es wäre interessant, die Leute bei der nächsten Eurobarometer-Umfrage einmal zu fragen, warum sie der EU misstrauen. Vermutlich wird das Bild eher diffus sein und letztlich auf die wirtschaftliche Lage zurückzuführen sein. Für Legitimation interessieren sich die Leute doch erst, wenn es nicht mehr rund läuft.

    Nur: auch wirtschaftlich und sozial dürfte die Krise nicht mehr so einfach lösbar sein, weil die nationalen und parteipolitischen Narrative derart weit auseinanderklaffen, dass eine umfassend integrative Wirkung von einer gewissen politischen Weichenstellung kaum mehr zu erwarten ist.

    Vielleicht brauchen wir ein neues Narrativ im Verbund mit neuen, eventuell auch partielleren Integrationsschritten. Jedenfalls braucht es aber neue Dynamik, nicht nur wirtschaftlich, sondern auch diskursiv und sozial.

  • Am 6. Mai 2013 um 13:19, von  Marcel Wollscheid Als Antwort Vertrauen ist gut - Kontrolle ist besser

    Danke für eure Kommentare.

    Mir ist es wichtig, den Scheinwerfer auf das politische Konstrukt Europa zu werfen. Das ist der Punkt des Artikels.

    Denn in diesen Jahren der Krise überwiegt für mich der Eindruck, die EU sei einzig und allein ein Problemlösungsapparat der Volkswirtschaften - und ihre Bürger im wahrsten Sinne des Wortes nicht mehr als Bürger für Schulden ohne echte Teilhabe.

    Den richtigen Weg in die Zukunft kann wohl niemand vorhersagen - doch es lohnt, darüber zu diskutieren. Manuel Müllers Gedanke der Europawahl als zentraler Legitimationsmechanismus in einem parteipolitischen Wettbewerb ist wünschenswert. Aber dafür wird es meiner Meinung nach zunächst eine echte europäische Öffentlichkeit brauchen.

    Christoph würde ich gerne fragen, wie dieses neue europäische Narrativ entstehen soll? Top-down oder Bottom-up?

    Die europäische Integration ist und bleibt ein Prozess. Meine Überzeugung ist: Wenn wir in diesem Sinne sowohl ökonomisch als auch institutionell die richtigen Schlüsse und Lerneffekte aus der Krise ziehen, wird Europa stärker daraus hervorgehen. Und neues Vertrauen gewinnen.

  • Am 7. Mai 2013 um 09:39, von  Christoph Als Antwort Vertrauen ist gut - Kontrolle ist besser

    Die Frage des Narratives ist in meinen Augen die, dass weder in Deutschland noch in der EU eine annähernd gemeinsame Problemwahrnehmung existiert. So nehmen gerade Nordeuropäer die Frage der Arbeitslosigkeit viel weniger wahr, als jene der Staatsverschuldung und andersherum ist es genau umgekehrt.

    Während das in Deutschland wenig dramatisch ist – eine Zentralgewalt kann im Zweifel ihr Narrativ einfach durchsetzen – haben wir in der EU ein Problem, denn das Europa Großbritanniens, Deutschlands, Frankreichs, Italiens, Spaniens, etc. ist nicht mehr unter einen Hut zu bekommen.

    Früher war klar in welche Richtung man reformiert – im Zweifelsfall „mehr Integration“. Aber die Situation ist gegenwärtig schon sauber verfahren. Wer nach einem Ausweg aus „der Krise“ sucht, der tappt im Moment richtig im Dunkeln. Man muss schon recht zuversichtlich sein, um in absehbarer Zeit von einer rein institutionellen oder rein ökonomischen Agenda, eine „Überwindung“ der Krise zu erwarten. Sie ist doch lange ein soziales und ein kulturelles Problem. Die Ignoranz und Kälte der Europäischen Union und ihrer Gliedstaaten gegenüber den einzelnen Menschen ist kein reines Hirngespinst, sie schlägt sich in den Verträgen und den spezifischen Politiken auch buchstäblich nieder. Die tendenzielle Dominanz einer ökonomisch neo-klassischen Gesellschaftsauffassung mag sich mit einer bürgerlichen Perspektive auf die Gesellschaft vorzüglich amalgamieren, allein sie zeigt sich reichlich unsensibel gegenüber den individuellen sozialen Problemlagen der einzelnen Menschen. Oder um es anders zu formulieren: das Europa der Bürger ist sozial blind.

    Ein neues Narrativ müsste inklusiver sein, ein menschliches Europa zum Ziel haben, eines, das trotz seiner enormen Ausdehnung die Einzelnen und ihre Bedürfnisse besser in den Blick bekommt.

    Ja, wo soll es herkommen und wie soll es aussehen? Das sind natürlich große Frage an eine große Hülse, denn das menschliche Europa ist ja primär erst einmal recht inhaltsleer.

    Idealerweise aus unserer Generation und idealerweise von unten – aber den Graswurzelbewegungen fehlt es oft an Homogenität und Penetranz, wenn sie es nicht schaffen, sich zu institutionalisieren. Warum aus unserer Generation? Weil ich denke, dass die jüngere Generation besser in der Lage ist, die Weichen für die Zukunft zu stellen, als alle anderen. Zumindest sollte man sie mal stärker in den Diskurs miteinbeziehen. Von „unten“ ist immer so eine Sache. Was ist denn wirklich unten? Oft eine recht willkürliche Selbstzuschreibung, ähnlich wie die „gesellschaftliche Mitte“ oder die „Mittelschicht“. Alles Instrumente, um Legitimation zu erheischen. Tatsächlich sollte aber das Stichwort Basisdemokratie auch auf die Ausarbeitung einer zukünftigen europäischen Ordnung Anwendung finden. Warum nicht quer über den Kontinent Bürgerversammlungen tagen lassen und diese Schrittweise zusammenführen? Schwierig könnte dann nur noch werden, die unterschiedlichen nationalen Diskurse zusammenzuführen. Aber insbesondere unsere jüngere Generation, die häufiger über europäische Erfahrungen verfügt als jede andere Generation, könnte da die möglichen und tragfähigen Brücken ausloten. Europa im Diskurs von unten errichten – es wäre eine kleine europäische Kulturrevolution. Im Übrigen bin ich der Meinung, Großbritannien außen vor zu lassen, falls es nicht mitzieht;)

  • Am 7. Mai 2013 um 15:41, von  Manuel Müller Als Antwort Vertrauen ist gut - Kontrolle ist besser

    @Christoph: „Während das in Deutschland wenig dramatisch ist – eine Zentralgewalt kann im Zweifel ihr Narrativ einfach durchsetzen – haben wir in der EU ein Problem, denn das Europa Großbritanniens, Deutschlands, Frankreichs, Italiens, Spaniens, etc. ist nicht mehr unter einen Hut zu bekommen.“

    Ist nicht genau da der Hund begraben? Die Aushandlung der dominanten politischen Narrative (im Sinne von: Argumentationsfiguren, wie eine gegebene gesellschaftliche Problematik, etwa eine Wirtschaftskrise, am besten gelöst werden soll) erfolgt in parlamentarischen Demokratien, wie wir sie auf nationaler Ebene kennen, weder allein „top-down“ noch allein „bottom-up“. Vielmehr erfüllt das politische System eine zentrale Koordinationsfunktion bei der Gesaltung der Debatte: Diverse gesellschaftliche Akteure (Verbände, Bürgerinitiativen, Thinktanks, Medien etc.) können „bottom-up“ mit Lösungsansätzen an die Öffentlichkeit gehen. Die Parteien greifen dann „top-down“ den ein oder anderen Ansatz auf und reduzieren dadurch die Komplexität (aus zunächst Hunderten von Vorschlägen wird eine Handvoll von konkurrierenden Wahlprogrammen). Beim Wahlakt schließlich entscheiden sich die Bürger „bottom-up“ zwischen den verschiedenen von den Parteien angebotenen Vorschlägen. Und zuletzt kann eine so gewählte Regierung sich „top-down“ darauf berufen, dass ihr Programm ja offensichtlich von einer Mehrheit der Bevölkerung unterstützt wird. In einem funktionierenden demokratischen System schafft dieser Prozess eines systematischen Aussiebens von Möglichkeiten institutionalisiertes Vertrauen - ganz im Sinne von Niklas Luhmanns „Legitimation durch Verfahren“.

    Die Wurzel des Demokratie- (und Vertrauens-)Problems der EU scheint mir hingegen vor allem darin zu liegen, dass ihre heutigen Verfahren nicht hinreichend geeignet sind, die Komplexität der Debatte zu reduzieren. Während auf nationaler Ebene die Parlamentswahlen immer die zentrale Richtungsentscheidung für die nächsten Jahre sind, gibt es in dem komplexen System der EU etliche unterschiedliche Wege, um eine Verknüpfung zwischen Bürgern und Politik herzustellen: Insbesondere sind für die Gestaltung der europäischen Politik die nationalen Wahlen kaum weniger wichtig als die Europawahl. Dadurch kommt es sehr viel weniger zu einer Kristallisierung der öffentlichen Debatte, bei der die unterschiedlichen (nationalen, aber auch z.B. nach sozialen Milieus getrennten) Diskurse zusammengeführt, miteinander konfrontiert und per allgemeiner Wahl auf ihre jeweilige Unterstützung in der Bevölkerung getestet würden.

    Ohne solche die Debatte strukturierenden Mechanismen aber scheint mir ein „Europa von unten“ eher ein Wunschtraum als eine reale Aussicht. Sicher, die Vertrauenskrise der EU und das Problem der fehlenden europäischen Öffentlichkeit haben auch eine soziale und kulturelle Dimension. Aber ihre Ursachen - und, wie ich überzeugt bin, auch ihre Lösung - sind institutioneller Natur.

  • Am 7. Mai 2013 um 17:37, von  Marcel Wollscheid Als Antwort Vertrauen ist gut - Kontrolle ist besser

    @ Manuel Müller: Das ist wirklich eine sehr treffende Analyse. Aus dieser Perspektive lässt sich hervorragend veranschaulichen, wie sich die Mechanismen der nationalen parlamentarischen Demokratie mit dem europäischen Mehrebenensystem reiben. Und wieso viele Bürger das diffuse Gefühl treibt, dass sie die supranationalen Entscheidungsprozesse weder verstehen noch beeinflussen können.

    Du schreibst, dass die heutigen Verfahren der EU nicht hinreichend geeignet seien, die Komplexität der Debatte zu reduzieren. Die Komplexitätsreduktion ist aus systemtheoretischer Sicht eine Funktion mehrerer Akteure. Dazu zählen Medien, Parteien, Politiker und gesellschaftliche Akteure. Es lässt sich festhalten, dass diese Akteure auf europäischer Ebene noch nicht in der Lage sind, diese Funktion hinreichend zu erfüllen und damit integrative und legitimatorische Kraft zu erzeugen. Womit wir den Bogen schlagen zum angesprochenen Narrativ, das die unterschiedlichen nationalen Perspektiven zu einem gesamteuropäischen Diskurs verbindet.

  • Am 12. Mai 2013 um 14:54, von  Vincent Als Antwort Vertrauen ist gut - Kontrolle ist besser

    Leute, danke für den Artikel und die Diskussion. Ich habe was mitgenommen.

  • Am 14. Mai 2013 um 11:27, von  Christoph Als Antwort Vertrauen ist gut - Kontrolle ist besser

    Leider ist mein erster Versuch eines Kommentars am Datenhunger des Internets gescheitert, will heißen, mein Beitrag ist leider nie da aufgetaucht, wo ich ihn gern gehabt hätte.

    @Manuel: Legitimation durch Verfahren klingt natürlich gut und als theoretisches Konzept funktioniert das ja wie geschmiert, aber praktisch müsste man dann schon etwas mehr ändern, als nur die öffentlich wahrnehmbaren Institutionen und Köpfe der EU. Vielmehr müsste die EU auch sicherstellen können, dass solche Bottom-up-Impulse ihren Weg in die Institutionen finden. Ich denke mich nicht weit aus dem Fenster lehnen zu müssen, wenn ich behaupte, dass dies im Moment nicht geschieht. Der Einfluss des organisierten Interesses ist in Brüssel enorm, seien es Wirtschaftslobbyisten, staatliche Akteure oder Gewerkschaften. Echten Bottom-up-Impulsen fehlen nur zu regelmäßig die Ressourcen, sich in diesem Einflussgeflecht bemerkbar zu machen, geschweige denn direkt Einfluss auszuüben. Eine Öffnung der Europäischen Union bräuchte eine institutionelle Revolution, sie müsste an einer Vielzahl von Stellen auf einmal ansetzen und das ist ein Grund, weshalb sie vermutlich nicht, zumindest aber nicht in naher Zukunft, kommen wird.

    Die Bottom-up-Lösung à la Island ist vielleicht Wunschdenken, aber eine umfassende institutionelle Umgestaltung in absehbarer Zeit wohl auch. Es ist mehr als zweifelhaft, ob Großbritannien und Deutschland eine Ausweitung der Parlamentsrechte (exemplarisch, als mutmaßlich prominenteste institutionelle Änderung) und eine damit verbundene Neuanordnung des institutionellen Arrangements mittragen würden.

    Zur Komplexitätsreduktion will ich fragen: lässt sich ein Sachverhalt, der so Komplex, weil stark disparat, ist; lassen sich immer stärker divergierende soziale Wirklichkeiten, wie sie sich in der EU bieten, überhaupt in ihrer Komplexität allgemeingültig reduzieren? Lassen sich allgemein oder doch in der Mehrheit der Bevölkerung akzeptierte Lösungen überhaupt noch herstellen? Die Frage ist also eigentlich: sind wir nicht an einem Punkt angelangt, gewissermaßen einer Falle, in dem die Soziale Divergenz in der EU, und die damit verbundenen immer weiter auseinander strebenden nationalen Diskurse, einer gemeinsamen institutionellen Lösung das Wasser abgraben? Und ist nicht anders herum die desolate institutionelle Lage unfähig den Divergenzprozess aufzuhalten, geschweige denn umzukehren?

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